Неудивительно, что уже в 1776 году началось обесценивание — отчасти потому, что было выпущено слишком много денег. Нематериальные активы, важнейшим из которых была вера народа в возможность выиграть войну, также влияли на стоимость денег. В ноябре, когда Хау, казалось, вот-вот выбьет Вашингтона из Пенсильвании и Нью-Джерси, людям с трудом верилось в то, что американское правительство окажется способным погасить долг. Да и конгресс не укрепил веру в себя, когда в 1778 году объявил, что около 41 миллиона выпущенных им долларов являются поддельными, и предложил всем, у кого есть банкноты этого выпуска, обменять их на долговые расписки. Фактически это был обман, предпринятый с целью вынудить людей ссудить деньги своему правительству. Владельцы «поддельных» банкнот, однако, уклонились от этого предложения и в результате не потеряли ничего, кроме уважения к конгрессу[1051].
Самый ощутимый удар по себе самому конгресс нанес осенью 1779 года, когда он попытался действовать ответственно. В сентябре того года он решил, что, когда денежная масса в обращении достигнет 200 миллионов долларов, он прекратит все дальнейшие эмиссии. На момент принятия этого решения было выпущено около 160 миллионов долларов; поскольку нужда в деньгах была отчаянной, эмиссия была остановлена через несколько недель[1052].
Финансовое истощение вынудило конгресс обратиться за помощью к штатам. В конце 1779 года он затребовал у них поставки конкретных товаров, в начале следующего года — увеличения масштабов реквизиций продуктов сельского хозяйства. Вскоре после этого конгресс взвалил на штаты дополнительную ношу — выплату жалованья солдатам Континентальной армии, возложив на каждый штат обязанность платить своим солдатам, состоящим на регулярной службе. Проблема денежной массы сохранялась, и конгресс прибегнул к радикальному способу ее решения. В марте 1780 года он фактически открестился от всех своих денег, находившихся в обращении, путем их обесценивания до одной сороковой от их номинальной стоимости. Он привязал эту меру к эмиссии новых денег и возложил на штаты задачу по сбору старых и выпуску новых денег. Общественные финансы — и значительные полномочия — были, таким образом, переданы штатам[1053].
Сколь бы жесткими ни казались некоторые из этих мер, имелись шансы на то, что они сработают и что, возможно, благодаря им будут предотвращены значительная часть будущей инфляции и упадок общественной морали. Однако они действовали не так, как было задумано. Не все эти меры были совместимы друг с другом, и тот способ, каким конгресс и штаты получали припасы для армии, поставил крест на плане по изъятию из обращения 200 миллионов долларов в старых деньгах. Начиная с 1779 года как чиновники штатов, так и интенданты Континентальной армии практиковали реквизицию продовольствия и одежды для армии. В обмен на припасы они давали расписки с обещанием платежа. Поскольку на суммы, указанные в этих расписках, не набегали проценты, их держатели пытались избавиться от них в тех штатах, где их принимали в счет уплаты налогов. Между тем старые деньги оставались в обращении и изымались из него лишь постепенно. К июню 1781 года штатам удалось собрать немногим более 30 миллионов долларов[1054].
Конгресс уступил свои полномочия штатам еще в одной сфере — в сфере обслуживания своих долгов. В 1781 году, когда отказ Род-Айленда от взимания таможенных пошлин похоронил надежду на возможность покрытия государственных обязательств за счет единой импортной пошлины, конгресс решил сделать еще одну попытку. Он предпринял ее двумя годами позже, выступив с более сложным предложением: он сам будет взимать таможенные пошлины, а также ряд других налогов. Несколько штатов сразу одобрили это предложение, но необходимое единогласие вновь осталось недостигнутым. Пока конгресс ждал, он призвал штаты к взносам в государственную казну. Несколько штатов откликнулось, но ни один не прислал такого количества металлических денег, на которое самонадеянно рассчитывал конгресс.
Словом, затея с реквизициями не удалась, и с октября 1782 года по сентябрь 1785 года конгресс не обращался с новыми просьбами, но ждал — как правило, тщетно — пока штаты удовлетворят просьбы старые. После 1785 года он перестал выплачивать проценты по своему долгу Франции и в 1787 году оказался неспособным произвести все выплаты в погашение основной суммы. Не мог конгресс рассчитаться и со своими американскими кредиторами, но он не мог и так просто отделаться от них. Они требовали выплаты процентов и иногда даже настаивали на выплате основной суммы. Не удовлетворяясь призывами к конгрессу, они обращались в законодательные органы штатов. Еще в 1782 году штаты начали реагировать на такие обращения выплатой процентов и основной суммы. В том году пример подала Пенсильвания, выпустив процентные сертификаты, которые принимались в уплату налогов. Ее примеру последовали другие штаты. И все приняли меры к сокращению своих собственных задолженностей. Виргиния, например, для частичного погашения своей задолженности использовала более трех миллионов долларов, собранных с 1782 по 1785 год[1055].
Если у конгресса была хоть какая-то возможность вернуть себе контроль над общественными финансами, эта возможность заключалась в таможенных пошлинах. К 1786 году они были одобрены девятью штатами, часть из которых поставили жесткие условия. Не желая сидеть сложа руки, пока штаты мудрят с пошлинами и приобретают реальную власть в Америке, конгресс попытался прибегнуть к еще не испробованному средству. В 1784 году он узаконил выпуск «требований», как тогда именовались процентные сертификаты, которые штаты могли использовать для уплаты реквизиций. Он разослал по штатам кредитных представителей с инструкциями обеспечить местных чиновников сертификатами. Эти чиновники должны были использовать сертификаты для выплаты процентов по долгам, строго соблюдая график выплат. В первую очередь подлежали выплате проценты за 1782 год. В рамках этого плана конгресс уполномочил штаты принимать «требования» в счет налогов и возвращать их в определенном проценте в звонкой монете в качестве реквизиций[1056].
Эта тщательно продуманная схема почти сразу развалилась. Кредитные представители просто игнорировали свои инструкции и выпускали требования не в соответствии с графиком, утвержденным конгрессом, а по своему усмотрению. Штаты проявляли такую же самодеятельность, что и федеральные чиновники, и следовали своей собственной политике выплат. Они не обращали внимания на график выплат — ведь назойливые кредиторы, в конце концов, были их гражданами — и, как правило, использовали требования для выплаты процентов авансом за следующий год. Они отказывали в приеме требований или в оплате требований всем, кроме своих собственных граждан, и не соглашались возвращать в качестве реквизиций звонкую монету. Этот отказ было легко понять и оправдать — металлические деньги были в дефиците, и штаты не хотели отдавать те, что у них имелись, не будучи уверены в том, что конгресс вернет эти деньги их гражданам[1057].
В 1787 году конгресс признался в своей неспособности управлять государственными финансами, отказавшись от всех требований к штатам и разрешив им платить по долгам любым способом, какой они предпочтут. Теперь, обладая неограниченными полномочиями, штаты все чаще предпочитали прибегать к старой колониальной практике печатного станка. И к началу нового года по меньшей мере семь штатов выпустили бумажные деньги.
Определенный круг людей с беспокойством наблюдал за постепенным переходом власти от конгресса к штатам. Это были «националисты» — термин, используемый историками для обозначения политиков, которые не только были преданы идее сильной центральной власти, но и фактически являлись отдельной партией. Эта партия, согласно ряду историков, выступала за замену «Статей конфедерации» конституцией, которая бы обеспечила переход власти от тринадцати штатов к национальному правительству. Вдохновителем этой группы, начавшей принимать очертания в 1780 году, был, как считается, Роберт Моррис, торговый магнат из Филадельфии, за два года до того покинувший конгресс, где он плодотворно служил в течение трех лет. Моррис и небольшое число его друзей и деловых партнеров ратовали за сильное национальное правительство, но сами они никогда не представляли собой нечто большее, нежели слабо оформленную фракцию. То, что руководителем группы стал именно Моррис, было вполне естественно, так как он обладал крупным состоянием и деловыми и административными навыками. К этим неформальным достоинствам добавилось одно формальное, когда в 1781 году он добился своего назначения суперинтендантом финансов[1058].
