Как Кинг, так и Монро представляли групповые интересы и олицетворяли те разногласия, что сохранялись в конгрессе в отношении инструкций Джея. У пяти южных штатов, несмотря на то что им противостояли семь северных штатов (Делавэр на тот момент не имел своих представителей в конгрессе), было одно важное преимущество: согласно «Статьям конфедерации», любой договор подлежал одобрению девятью штатами. Таким образом, хотя северные штаты могли проголосовать за объявление первоначальных инструкций Джея недействительными (и они сделали это, тем самым позволив ему согласиться на закрытие Миссисипи для судоходства), у них не было возможности добиться ратификации договора с Испанией. Прежде чем Кинг и иже с ним осознали, что южные штаты блокируют подписание договора, приносящего Запад в жертву коммерческим интересам Востока, они возбудили к себе глубокие подозрения у Монро и других представителей южных штатов. Монро, который повсюду видел заговоры, вскоре убедил себя в существовании заговора, направленного на образование северными штатами отдельной конфедерации[1037].
Взаимная подозрительность двух групп сохранялась еще долгое время после того, как Джей прервал переговоры с Гардоки. Джей не устоял перед напором делегатов от южных штатов. Когда в конгрессе был поднят вопрос о голосовании и утверждении договоров, он понял, что игра проиграна. Договор, одобряющий меры Испании по закрытию Миссисипи для американского судоходства, не будет утвержден. И злоба и подозрительность противоборствующих сторон будет делать их дальнейшую совместную работу в конгрессе все более трудной.
После заключения мира конгресс добился одного крупного успеха. Он принял меры к заселению западных территорий и управлению ими. Эти меры привели к примирению ряда несхожих — и конкурирующих — интересов. Удовлетворение этих интересов стало возможным во многом благодаря искусству, проявленному конгрессом в манипулировании тем, что было общим для всех них — мощным приобретательским инстинктом, а также тому факту, что конгресс начал свою работу над западным вопросом еще в то время, когда атмосфера не была отравлена переговорами Джея и Гардоки.
«Национальный домен» начал превращаться в реальность 1 марта 1784 года, когда Виргиния уступила Соединенным Штатам территорию к северо-западу от реки Огайо, которую она считала своей собственностью в соответствии с хартиями XVII века. Виргиния впервые отказалась от своего притязания на Северо-Западную территорию в 1781 году, однако эта уступка не вызвала единодушной благодарности со стороны Соединенных Штатов, так как она ставила условием, чтобы все купчие на землю, заключенные с индейцами, и все королевские пожалования земли в пределах данной территории были «объявлены абсолютно недействительными и не имеющими силы». По меньшей мере три земельных компании, расположенные в других штатах, уже внесли свои претензии на такие земли, и Виргиния не хотела, чтобы их непомерные аппетиты были удовлетворены. Эти компании — Иллинойс-Уобаш, Вандалийская и Индианская — в ответ призвали конгресс отвергнуть уступку Виргинии[1038].
Были и другие, кто хотел отхватить себе кусок Северо-Западной территории. Военные — впоследствии ветераны — настаивали на том, чтобы им были отведены земли в качестве вознаграждения за службу. Группа военных из других штатов призывала к созданию колонии, где они могли бы поселиться как колонисты. Джордж Вашингтон, искренне желавший, чтобы его солдаты получили компенсацию за свои жертвы, в течение какого-то времени поддерживал это предложение.
Сразу после принятия уступки Виргинии конгресс занялся введением управления территорией. Реализация планов конгресса сопровождалась запутанной историей, главным действующим лицом которой был Томас Джефферсон. Все началось с того, что Джефферсон предложил ордонанс, предусматривавший создание на западе новых штатов со старой республиканской формой правления. По истечении периода управления в качестве территорий они могли вступать в Союз и получать статус штатов. Джефферсон назвал условия ордонанса «фундаментальными правилами отношений между тринадцатью исходными штатами и теми, которые только что были описаны» — слова, включенные в законодательный акт, который в конце концов был утвержден конгрессом[1039].
Джефферсон также участвовал в работе комитета, уполномоченного конгрессом продумать способы использования новых земель. Он надеялся, что западные территории будут переданы — именно переданы, а не проданы — поселенцам, которые пополнят собой ряды крепких свободных землевладельцев, вызывавших у него глубокое уважение. Джефферсон уехал в Европу с дипломатической миссией до того, как комитет закончил свою работу, но даже если бы он остался, ему вряд ли бы удалось убедить конгресс осуществить свою благородную надежду. Крупный национальный долг не позволял отдавать какую бы то ни было недвижимость в безвозмездное пользование. В одном из своих ранних отчетов комитет заявил, что выручка от продажи земли «будет использоваться для погашения такой части основной суммы национального долга, какую будет время от времени определять конгресс, и ни для каких-либо иных целей»[1040].
В мае 1785 года конгресс утвердил ордонанс, который, как он надеялся, должен был упорядочить продажу земель на западе. Согласно ордонансу 1785 года, земли делились на наделы, или тауншипы, площадью по 23 000 акров. Каждый тауншип, в свою очередь, состоял из тридцати шести участков площадью по 640 акров. После проведения межевания земля могла продаваться отдельными участками на публичных торгах по цене не ниже одного доллара за акр с уплатой наличными или различными сертификатами, выпущенными Соединенными Штатами. Ордонанс зарезервировал часть земель в качестве премий, обещанных солдатам во время войны, и выделил секцию 16 в каждом тауншипе под строительство государственных школ. Государство Соединенные Штаты получало по четыре участка в каждом тауншипе и треть всех найденных залежей золота, серебра и меди[1041].
Хотя землемерные работы начались почти сразу, ордонанс не работал, как было задумано. Он почти немедленно натолкнулся на сопротивление земельных спекулянтов, призывавших к приостановке его действия. За спекулянтами стояла новая компания Огайо, основанная в Бостоне, а движущей силой компании был преподобный Манассия Катлер, бывший армейский священник. Катлер предусмотрительно порекомендовал президента конгресса Артура Сент-Клера на должность главы компании. Этот ловкий ход плюс искусное лоббирование убедили конгресс разрешить компании Огайо купить большой участок еще не обмеренной земли. Условия покупки были исключительно выгодными для компании и включали использование сертификатов Соединенных Штатов, учитываемых по их номинальной стоимости — сертификатов, которые можно было купить на рынке из расчета десять центов за доллар[1042].
Компания Огайо орудовала на широкую ногу. Скваттеры вели себя более скромно, но в своей совокупности они оказывали не менее разрушительное действие на планы по упорядоченному заселению. Эти мужчины и женщины принесли с собой жажду обладания землей и ненависть к индейцам, которым она принадлежала. Между ними регулярно вспыхивали военные конфликты, к которым порой присоединялись солдаты.
Таким грубым способом начиналось заселение Старого Северо-Запада. Ордонанс 1784 года, предусматривавший самоуправление на территориальном этапе, был одной из жертв. Потрясенный кровавыми событиями на западе и убежденный спекулянтами, что непрерывные беспорядки угрожают правам собственности на землю, конгресс отменил старый ордонанс, заменив его в 1787 году новым, так называемым Северо-Западным ордонансом. Этот закон отнял право управления у поселенцев и передал его конгрессу. Чиновники, ранее избиравшиеся на местном уровне, отныне должны были назначаться сверху. Полное самоуправление вводилось лишь после того, как территории получала статус штата[1043].
