Несмотря на значительное число иностранцев, прибывших во времена Петра I в Россию, их переселение еще не носило организованный и планомерный характер. Как правило, они становились в основном жителями столицы и других крупных городов.

Появление немецких колонистов в XVIII веке в России обычно связывается с именем Екатерины II, урожденной немецкой принцессы Софьи Фредерики Августы Ангальт-Цербстской, которая росла и воспитывалась в доме своего отца герцога Цербстского, находившегося на прусской службе у Фридриха II. Последнее позволило ей еще в молодые годы ознакомиться с популяционистской теорией народонаселения и практикой ее реализации в Пруссии, и не удивительно, что, взойдя на российский престол, она стала ее активной сторонницей. Однако не ей принадлежит первенство в развитии этих идей в России. Еще во время правления Елизаветы Петровны российское правительство разрешило переселиться в Украину выходцам из Сербии, поселив их на правом берегу Днепра вдоль проходившей там в то время границы с Польшей. Из переселившихся в эти места 16000 сербских поселенцев были сформированы один гусарский и один пехотный полки с задачей охраны российской границы, а район их компактного расселения получил название Новая Сербия. Следом в Россию переселились еще несколько тысяч сербов, которые получили земли в Бахмутской провинции по левому берегу реки Северский Донец, крупного притока Дона, а их поселения получили название Славяносербии. Позже, в 1764 году, эти районы вошли в состав вновь созданной Новороссийской губернии, их жители были приписаны к государственным крестьянам, а офицеры получили дворянство и поместья.

Первые проекты по приглашению иностранных подданных в Россию с целью колонизации пустующих земель были также разработаны еще в годы царствования Елизаветы Петровны. Находясь под впечатлением успешной популяционистской политики народонаселения Пруссии, российское правительство самым серьезным образом рассматривало проект француза де Лафонта, который предлагал переселить в Россию еще оставшихся во Франции протестантов. В своем проекте он предлагал следовать опыту прусского короля и опубликовать во французских газетах манифест-приглашение русской императрицы с указанием прав и привилегий для переселенцев. Расселять французов предлагалось на Украине вдоль реки Днепр или по берегам Волги и ближе к Москве. Проектом предусматривалось, что российское правительство предоставит переселенцам: свободу вероисповедания, освобождение в течение 15 лет от податей и налогов, переезд, материалы, инструменты, скот и орудия для открытия своего дела, право потомственного владения землей и свободного выезда из страны, различные льготы фабрикантам, включая передачу им в крепостную зависимость русских крестьян.

Проект был рассмотрен Коллегией иностранных дел, которая сократила отдельные льготы, но при этом увеличила освобождение от налогов до 20 лет и согласилась передавать крестьян в крепостную зависимость. Была утверждена инструкция по вербовке французов для переезда в Россию, обозначены сборные пункты в приморских городах, условия и порядок транспортировки переселенцев. Коллегия иностранных дел, изложив все условия, порядок вербовки, транспортировки и поселения в России французов в особом докладе, направила его 14 января 1753 года канцлеру Бестужеву-Рюмину для передачи императрице на утверждение. Однако резолюции императрицы не последовало, лишь в следующем году она устно распорядилась передать доклад в Сенат, которому предоставлялось право решения всех вопросов, связанных с местом поселения и объемами даруемых переселенцам льгот.

Однако крайняя медлительность работы Сената и начавшаяся Семилетняя война так и не предоставили возможность для утверждения проекта де Лафонта. Не менее печальную участь имел и проект саксонского генерала Вейсбаха, который предлагал воспользоваться возникшей эмиграцией населения из Пруссии в соседние польские области, вызванной непомерными военными постоями, рекрутскими наборами и строгими наказаниями Фридриха II в ходе Семилетней войны. Бежавшие из Померании, Пруссии и Силезии не только не получали от польского правительства какую-либо поддержку, но и, будучи в основном протестантами, подвергались притеснениям со стороны католической церкви. Своим проектом Вейсбах предлагал, прежде всего, ослабить военную мощь Фридриха II и вызвать еще более массовое дезертирство из его армии. Он предлагал поселить немецких беженцев на Юге России, предоставив им целый ряд льгот и привилегий.

Как видим, вопрос привлечения иностранных подданных для освоения пустынных и вновь завоеванных территорий России во времена Елизаветы Петровны уже был изучен российским правительством и подготовлен для принятия практических решений. Этой значительной подготовительной работой можно объяснить быстроту принятия Екатериной II ее первого манифеста от 4 декабря 1762 года, который был опубликован буквально через 5 месяцев с момента ее коронации, состоявшейся 28 июня 1762 года. Этот документ приглашал иностранцев различных национальностей, кроме евреев, поселяться в России и разрешал вернуться на родину покинувшим ее ранее по разным причинам беженцам. Своим манифестом Екатерина II продолжала проекты, начатые при Елизавете Петровне, но при этом упор делался уже не на создание в городах новых фабрик и мануфактур, а на развитие земледелия и связанных с ним ремесел. Несмотря на то, что манифест был отпечатан на многих языках и распространен в европейских странах, он не привел к практическим действиям, что было связано с отсутствием в нем конкретных условий и льгот для переселенцев.

Такая реакция на первый манифест Екатерины II является очень важным моментом, который со всей определенностью говорит об отсутствии в то время среди населения европейских стран потенциальных мигрантов, готовых переселяться (в том числе в Россию) без существенных и четко прописанных условий, льгот и гарантий.

Это поняло и российское правительство, которое активно начало подготовку нового основополагающего документа, которым стал широко известный манифест Екатерины II от 22 июля 1763 года «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых губерниях они пожелают и о дарованных им правах». В этот же день ей был подписаны «Указ Правительствующему Сенату об учреждении Канцелярии опекунства иностранных» и «Инструкция Канцелярии опекунства иностранных о ее обязанностях по организации приема иностранных поселенцев в России».

Президентом Канцелярии был назначен граф Орлов, который с этого момента получал все необходимые полномочия по организации приема и расселения иностранцев, практического решения всех вопросов, связанных с управлением, финансированием и развитием поселений колонистов. Надо заметить, что предложенный в манифесте перечень льгот и привилегий не был принципиально новым словом в господствующей тогда в Европе колонизационной политики и во многом заимствован из изученных еще при Елизавете Петровне документов Пруссии, Дании, Австрии и Англии. Однако в русской версии они были более выгодными и привлекательными для потенциальных европейских переселенцев, потому и стали важнейшей основой всей колониальной политики России в 18-ом и 19-ом столетиях.

В манифесте Екатерины II от 1763 года в первых же строках говорится о немалом числе «праздно остающихся» и неиспользуемых земель в империи, «наивыгоднейших к поселению и обитанию рода человеческого полезнейших мест», скрывающих «неизчерпаемое богатство разных металлов; а как лесов, рек, озер и к коммерции подлежащих морей довольно, то и размножению многих мануфактур, фабрик и протчих заводов способность великая». Чем обосновывается ее высочайшее дозволение, всем иностранным подданным свободно въезжать и селиться во всех губерниях Российской Империи.

В первых пяти параграфах манифеста провозглашается свободный въезд для иностранцев, порядок и инстанции обращения, оплаты переезда при отсутствии средств, право на выбор рода деятельности и места поселения, обязанность вступления в российское подданство и принятия присяги на верность императрице. В последующих параграфах провозглашаются привилегии и льготы для переселенцев. Их изложение начинается с важнейшего для большинства иностранцев права, в большинстве случаев и определившего решение на эмиграцию, права на свободу вероисповедания. Манифест не только разрешал «свободное отправление веры по уставам и обрядам», но и дозволял в местах компактного поселения колониями «строить церкви и колокольни, имея потребное число притом Пасторов и прочих церковнослужителей». При этом не разрешалось строительство монастырей и под страхом строгости законов запрещалось склонение в свою веру других российских подданных, исключая народы находящихся «в Магометанском законе» и проживающих у границ империи.