2 июля 1886 г. было высочайше утверждено выработанное комиссией учреждение об императорской фамилии (ПСЗ, 3 собр., т. VI, № 3851), в котором чётко проведены два положения: выделение государевой семьи и чрезвычайная бережливость в расходах из государственной казны значительным сокращением содержания членов императорского дома. По новому закону великими князьями считались «только внуки императора, от которого они происходят». Правнуки же именовались «князьями или княжнами крови императорской» и получали титул не императорского высочества, а просто высочества, правнуки же — титул светлости. Все великие князья награждались при рождении (точнее, при крещении) орденами Андрея Первозванного, Александра Невского, Белого Орла и первыми степенями орденов Анны и Станислава. Князья крови императорской получали эти ордена только при совершеннолетии.

«Учреждением» были определены также гражданские права лиц императорской фамилии, касающиеся брака, малолетства и совершеннолетия, приобретения и передачи имуществ, наследства и обязанностей членов императорского дома к императору. В частности, на содержание великих князей — сыновей царствующего императора до их совершеннолетия определялось для каждого в год по 33 тыс. руб., которые отпускаются из сумм государственного казначейства. Во всех остальных случаях суммы, предназначенные на содержание великих князей, отпускаются из удельного ведомства, а именно: каждому сыну царствующего императора (кроме наследника), по достижении совершеннолетия, назначается на содержание по 150 тыс. руб. в год и сверх того, единовременно на устройство помещения один миллион руб.; по вступлении же в брак, императором дозволенный, определяется по 200 тыс. руб. и на содержание двора по 35 тыс. руб. ежегодно. Великим князьям — внукам императора — до совершеннолетия или до брака, императором дозволенного, отпускается по 15 тыс. руб. в год; по достижении же совершеннолетия, если они до того не вступят в брак, они получают по 150 тыс. руб. в год и, кроме того, единовременно 600 тыс. руб. на устройство помещения.

О рождении, вступлении в брак и кончине великих князей возвещается во всенародное известие манифестами.

После отставки Н. П. Игнатьева Министерство внутренних дел с 31 мая 1882 г. возглавил Д. А. Толстой, получивший прозвание «министра борьбы». Одновременно он занял пост шефа жандармов. «Назначение министром, — явствует Мещерский, — свалилось на него как снег на голову; он считал себя уже сданным в архив человеком. Государь так любезно и так настойчиво его просил, что он не считал себя вправе в такое время и думать уклоняться от предложенной ему обузы» (186, с. 514). «Имя гр. Толстого само по себе уже есть манифест, программа» — так приветствовал это назначение Катков, зная его ещё на посту министра народного просвещения. «Имя его, — вторил ему Победоносцев, — служит знаменем известного направления».

Совсем иначе отреагировал Милютин. «Назначение это, — записал он, — не только странно, оно чудовищно… Гр. Дм. Толстой сделался ненавистным для всей России, притом он — олицетворённая неспособность; справиться с таким обширным министерством, каково Министерство внутренних дел, и при настоящих обстоятельствах он, конечно, не в силах, даже и под руководством Каткова» (187, т. 4, с. 139).

Личность нового министра была довольно сложной. В 1842 г. он окончил с золотой медалью курс Александровского лицея. До 1847 г. служил чиновником в канцелярии императрицы по управлению учебными и благотворительными учреждениями, затем до 1853 г. — в Департаменте духовных дел иностранных исповеданий. Свободное от службы время граф посвящал научным занятиям и в 1848 г. издал «Историю финансовых учреждений в России со времени основания государства до кончины императрицы Екатерины II». В 1853-1860 гг. директор канцелярии Морского министерства. Примыкал к группе либеральных бюрократов, возглавляемой великим князем Константином Николаевичем. С сентября 1860 г. начал службу в Министерстве народного просвещения, в ноябре — декабре 1861 г. управлял департаментом народного просвещения, затем назначен сенатором. В 1864 г. опубликовал книгу Le catholicisme romain en Russie, за которую был удостоен Лейпцигским университетом степени доктора философии (на русском языке это сочинение было издано в 1877 г.). Как свидетельствовал сенатор Е. М. Феоктистов, «Дмитрий Андреевич обладал непреодолимой страстью к научным занятиям; это был большой любитель книг, и библиотека его, для которой он построил особое здание в своей деревне Маково, может быть поставлена наряду с лучшими и обширнейшими библиотеками частных лиц; нельзя было доставить ему большего удовольствия, как указать на какое-либо редкое сочинение, — он тотчас же спешил его приобрести. Даже в последние годы своей жизни он пользовался редкими досугами от службы для исследований, относившихся исключительно к царствованию Екатерины II, работал всегда по источникам и очень добросовестно» (327, с. 279). В 1865 г. Толстой занял пост обер-прокурора Синода, совмещая его с 1866 г. с должностью министра народного просвещения (до апреля 1880 г.), где проявил себя как ортодоксальный консерватор и закостенелый обскурант. «Личность эта, стоявшая в продолжении пятнадцати лет во главе одного из важнейших отраслей государственного управления, — характеризовал его М. Т. Лорис-Меликов, — сотворила больше зла России, чем все остальные деятели, даже вместе взятые».

Став фактически первым министром при Александре III, Толстой с особой настойчивостью начал проводить провозглашённую Победоносцевым и Катковым политику по пересмотру и «улучшению» законов и учреждений, созданных в эпоху великих реформ Александра II. «Он был создан для того, чтобы служить орудием реакции, — отзывался о Толстом Б. Н. Чичерин, — человек неглупый, с твёрдым характером, но бюрократ до мозга костей, узкий и упорный, не видавший ничего, кроме петербургских сфер, ненавидящий всякое независимое движение, всякое явление свободы, при этом лишённый всех нравственных побуждений, лживый, алчный, злой, мстительный, коварный, готовый на всё для достижения личных целей, а вместе доводящий раболепство и угодничество до тех крайних пределов, которые обыкновенно нравятся царям, но во всех порядочных людях возбуждают омерзение» (345, т. 1, с. 192-193). «Толстой был таким человеком, — писал о нём Государственный секретарь А. А. Половцов, — что никогда, даже в лета молодости, не возбуждал ни в ком сочувствия, симпатии, человеческого чувства. Это был человек жестокий, самолюбивый, холодный, весьма дюжинного ума и чрезвычайного упрямства, которое вследствие ничтожества современников Толстого с успехом заменяло в нём твёрдость характера. Это был типичный петербургский чиновник с некоторым лоском исторического образования. Своих собственных взглядов он не выработал; он заимствовал их от того или другого человека вследствие такого или иного стечения обстоятельств, но, раз усвоив их, никогда от них не отступал, хотя бы и чувствовал их ложность. Впрочем, чтобы сознать неправду, надо углубиться мыслью в ту или другую сферу мышления, а он этого никогда не делал просто потому, что ему было некогда это делать, он слишком был занят личными своими интересами карьеры, самолюбия, тщеславия. К тому же так поступать было проще. Усвоенное убеждение он оставлял без изменения, точно так же, как однажды подписанную бумагу, хотя бы в ней и оказались неправильности. Первоначальной своей карьерой Толстой обязан был своему дяде гр. Дмитрию Николаевичу Толстому, которого я близко знал. Он был большой чудак, но весьма прямой, умный и честный человек. На старости он глупо женился и тем лишил племянника родового своего имения с. Толстые. Этого Дмитрий Андреевич никогда не простил дяде, заступавшему в детстве место отца, и на другой день после смерти гр. Дмитрия Николаевича гр. Дмитрий Андреевич давал в своём министерском отеле праздник в присутствии императорского семейства. Такой чёрствый характер и посредственный ум отразились на всей его деятельности и сделали для России весьма горестные плоды этой деятельности» (221, т. 2, с. 189, 190). Первыми жертвами наступающего охранительного режима стали печать и школа.