Трудно предположить, что сам В. Путин или его окружение не просчитали возможного протеста губернаторского корпуса против его новаций, нацеленных (и совершенно справедливо) на ограничение всевластия руководителей регионов, которые чрезмерно «набрали себе суверенитета», что означает рост регионального политического, экономического, правового сепаратизма и является угрозой национальной безопасности страны.
Очевидно и то, что реформу государственного устройства России вновь избранный президент посчитал важнейшим приоритетом своей политики. Он начал с того, что вместо 89 полномочных представителей президента в субъектах федерации решил оставить лишь семерых «генерал-губернаторов», как их окрестила пресса, в укрупненных округах, и вывести из-под регионального влияния силовые, правоохранительные и судебные органы, для чего были назначены 7 заместителей генпрокурора. Более того, «наместники» введены в Совет безопасности РФ, что дополнительно усиливает их политический вес. Таким образом создана дополнительная властная структура, призванная лучше координировать взаимоотношения центра с регионами и решать большинство местных проблем не в правительстве или Кремле, а в промежуточной инстанции — в столицах округов.
Но критики упрекают Путина в том, что гарант Конституции таким образом подверг ревизии всю систему федеративного устройства, причем вопреки Конституции, которая не предусматривает никаких федеральных округов. Немаловажно и другое обстоятельство. Два года назад группа политгеографов госдепартамента США обнародовала доклад, согласно которому Россия распадется на 8–10 самостоятельных государств. В 2000 году НИИ Вооруженных сил Швеции выступил с аналогичным прогнозом. Ранее попытки создания «Уральской республики» предпринял Э. Россель, а Собчак заявлял о готовности С.-Петербурга «слиться» с Ленинградской областью. После очередной встречи с М. Олбрайт с идеей укрупнения регионов стал систематически выступать лидер «Яблока» Г. Явлинский. Ту же идею стал пропагандировать А. Лебедь После встречи с Б. Клинтоном, который уделил ему больше внимания, чем всем остальным российским политикам, вместе взятым, причем не только в общефедеральном смысле, но и конкретно — по созданию республики Сибирь в составе Красноярского края, Хакассии и Иркутской области. Многие другие российские политики подхватили тезис о том, что нынешние 89 субъектов Федерации — на самом деле никакие не субъекты, это «клочки территорий», нарезанные произвольно. Эксперты квалифицировали эти и другие подобные попытки как более или менее прикрытый якобы высшими государственными интересами сепаратизм.
И вот В. Путин, возможно, не знавший о том, что подобные идеи вбрасываются американскими геополитиками уже 40 лет, производит волевую нарезку 7 федеральных округов (причем настолько произвольно, что, например, Волгоградская и Астраханская области оказались в группе субъектов Северного Кавказа, смешанными стали Приволжский и Центральный округа), концентрирует в них надрегиональные органы власти и наделяет своих полпредов более широкими полномочиями, чем это было ранее в 89 субъектах. Справедливо подмечено, что эти округа совпадают с конфигурацией военных округов страны, в чем недоброжелатели усматривают военно-административный принцип деления, перенесенный на гражданскую почву. Когда надрегиональные округа владеют своими правоохранительными, налоговыми органами, значительными вооруженными силами, концентрируют значительные финансовые средства и т. д. — не является ли этот шаг началом пути к реальному отделению?
Одновременно Путин внес пакет законопроектов о Совете Федерации, местном самоуправлении, порядке отрешения губернаторов от должности. Они достаточно легко прошли в ускоренном темпе все положенные чтения в лояльной президенту Госдуме. Однако несмотря на небывалую сговорчивость парламентариев, фракция коммунистов повела себя достаточно симптоматично: одобрив законопроект о Совете Федерации в первом чтении, коммунисты проголосовали против него во втором и третьем чтениях, а после вето верхней палаты Г. Зюганов заявил на НТВ, что сенаторов следует избирать прямым голосованием, как и депутатов нижней палаты, а не назначать чиновников по воле губернаторов. Жириновский, в свойственном ему тоне, объяснил нежелание коммунистов реформировать Совет федерации тем, что, лишившись сенаторской неприкосновенности, «половина красных губернаторов завтра же сядет в тюрьму».
Очевидно, что Путин пошел на резкое обострение всей внутриполитической ситуации в стране, рискуя потерять поддержку своей политики на региональном уровне. При этом аналитики находят, что время для такой конфронтации с губернаторским корпусом было выбрано наиболее подходящее для президента — он после выборов находится в пике своей популярности (по опросам АРПИ, его действия поддерживали 57 процентов опрошенных), экономическое положение России хоть и осложнилось, но продолжает оставаться стабильным благодаря высоким мировым ценам на нефть, а политическая элита страны настолько расколота, что некоторые наблюдатели всерьез полагают, что президенту придется «назначить свою оппозицию», поскольку реальная политическая оппозиция так и не смогла на сегодняшний день консолидироваться. Ко всему прочему, Путин учел и то обстоятельство, что к концу года пройдут губернаторские выборы в 33 регионах страны и в законодательные собрания в 22 субъектах Федерации, — то есть, половина действующих губернаторов занята сейчас не общефедеральными, а собственными региональными проблемами.
Тем не менее острота конфликта, судя по всему, оказалась для президентского окружения непредсказуемой.
Госдума высказала готовность пойти на преодоление возможного вето верхней палаты, что окончательно сломило сенаторов. Они удовлетворились тем, что президент позволил им просуществовать в качестве сенаторов еще полтора года, с постепенной ротацией. Раздалось немало пророчеств о том, что реформирование верхней палате в скором будущем приведет к ее ликвидации как малоэффективного органа. При этом депутаты нижней палаты смягчили редакцию президентского законопроекта и «развели» вопросы об отрешении от должности и о временном отстранении от должности. В качестве успокоительного жеста в сторону сенаторов прозвучала такая фраза Путина: «Главное — чтобы была сохранена суть закона, а когда он будет введен в полном объеме, через год, полтора — это неважно».
Путин продемонстрировал поразительную выдержку и хладнокровие в период парламентского кризиса. Он отверг идею своего посредничества между верхней и нижней палатами, хотя проще всего было предпринять следующий ход. Президент в своем выступлении перед сенаторами ставит вопрос так: по действующей Конституции РФ исполнительная и законодательная ветви власти должны быть разделены. Поскольку все сенаторы являются легитимно избранными, им дается право выбирать: в какой именно ипостаси они продолжат свою деятельность? — либо в законотворческой, либо в исполнительной. Каждый глава региона, пожелавший остаться в верхней палате, объявляет о проведении губернаторских выборов, а каждый губернатор, вернувшийся в свой регион — объявляет выборы представителя в СФ. Таким образом инцидент мог быть исчерпан с минимальными потерями для авторитета всех сторон.
Конечно, и в этом случае оставалась бы лазейка для наиболее дотошных блюстителей конституционности: а на основании какого закона мы объявим выборы в верхнюю палату? — могли спросить они президента. Для этого требуется поправка в Конституцию, где будет сказано, что верхняя палата избирается прямым голосованием. Идеальным и наиболее легитимным был бы вариант внесения конституционных поправок, однако это процесс длительный, и нынешние сенаторы сделают все, чтобы его затянуть.
Идея реформирования СФ была высказана еще Е. Примаковым в бытность его премьер-министром. Однако она не нашла в то время поддержки у Ельцина и администрации Президента. Необходимо добавить, что практика назначения представителей регионов в Совет Федерации, предложенная Путиным, использовалась в 1993–1995 годах, и, по отзывам губернаторов, себя не оправдала.
