Проблема, с которой часто приходится сталкиваться создателям государственных служб в универсальных государствах, это проблема того, как использовать аристократию, которая господствовала в течение предыдущего «смутного времени». В качестве примера можно привести неспособную аристократию в Московии в то время, когда Петр Великий взялся за ее вестернизацию, и в высшей степени квалифицированную аристократию в Римской империи во время основания принципата. И Петр, и Август каждый в своей империи использовали аристократию в качестве материала для создания вселенской административной структуры. Однако мотивы их были различны. Если Петр пытался насильно превратить старомодных дворян в умелых администраторов европейского образца, то Август стал сотрудничать с орденом сенаторов не столько из-за того, что нуждался в их услугах, сколько из-за того, что смотрел на это сотрудничество как на гарантию избежать судьбы своего предшественника Юлия Цезаря, погибшего от рук оскорбленных членов быстро устраненного им от власти правящего класса. Прямо противоположные проблемы, с которыми столкнулись Август и Петр Великий, это два огня, меж которых оказывается архитектор империи, про тивостоящий доимперской аристократии. Если аристократия квалифицированна, то она будет возмущаться службой императору как тем, что является infra dignitatem[433]. Наоборот, если аристократия некомпетентна, диктатор, использующий ее, обнаружит, что безвредность его орудия возмещается тупостью его лезвия.
Доимперская аристократия — не только материал, который требуется строителям империй для пополнения своих государственных служб. Подобные вельможи, взятые сами по себе, составили бы корпус полковников без полков. Потребовался бы средний класс, состоящий из юристов и других профессионалов, в качестве эквивалента полковых офицеров, а также множество рядовых. Иногда строители универсальных государств оказываются в удачном положении, имея возможность воспользоваться услугами класса, который уже возник для удовлетворения собственных внутренних потребностей. Характер и достижения государственной службы в Британской Индии вряд ли можно понять, если не рассмотреть их на фоне предшествующей главы административной истории Соединенного Королевства.
«Учреждение фабричной инспекции по закону 1833 г. было этапом в развитии нового рода государственной службы… Страстное желание Бентама[434] заменить наукой обычай, его взгляд на администрацию как на дело квалифицированных людей имели в данном случае всецело положительные результаты. Воодушевленная им Англия создала штат служащих, который привел ее к образованию и независимости. В отличие от английского мирового судьи, новый государственный служащий обладал знанием. В отличие от французского интенданта, он был не просто ставленником правительства. Английский народ научился использовать образованных людей на условиях, которые сохраняли их независимость и самоуважение… На тот момент основным занятием этого образованного класса было высветить беспорядок в новом [промышленном] мире. Всякому, кто изучает историю поколения, последовавшего за принятием реформы избирательной системы в Англии 1831-1832 гг., не может не броситься в глаза та роль, которую сыграли юристы, врачи, ученые и писатели в разоблачении злоупотреблений и изобретении планов»{98}.
Таково было содружество профессиональных администраторов из среднего класса, приехавших в Индию. Мы еще найдем возможность рассмотреть как их достижения, так и их недостатки в ином контексте в следующей главе.
К достижению Августа в создании новой государственной службы в ответ на потребности опустошенного, дезорганизованного и уставшего мира, за который он взял на себя ответственность, можно приравнять труд Хань Лю Бана, проделанный в древнекитайском мире за 150 лет до того. Если его оценивать с точки зрения прочности, то на самом деле труд этого древнекитайского крестьянина далеко превосходит достижение римского буржуа Октавиана. Августовская система развалилась на седьмом столетии после ее создания, тогда как система Лю Бана непрерывно продолжала существовать, по меньшей мере, до 1911 г.
Недостатком римской государственной службы было то, что она отражала раздоры между старой сенатской аристократией и новой императорской диктатурой. Августовский компромисс уменьшил эти раздоры, но устранить их не смог. Существовали две строго отделенные друг от друга иерархии и два взаимно исключающих рода деятельности, в которых прокладывали свой путь чиновники сенатского и несенатского происхождения. Этому расколу был положен конец в III в. христианской эры, когда представители сенатского ордена были устранены со всех постов с административной ответственностью. Однако к этому времени упадок местного самоуправления настолько увеличил объем работы, что Диоклетиан оказался вынужден неумеренно раздуть постоянный штат государственных служащих. Социальный стандарт, требовавшийся от поступавших на службу, в результате снизился. Контраст с историей государственной службы династии Хань поучителен. Здесь с самого начала были открыты возможности для карьеры талантливых людей, независимо от их положения. В 196 г. до н. э., через шесть лет после восстановления порядка, сам император издал указ, предписывавший провинциальным органам государственной власти отбирать кандидатов на государственную службу на основании их заслуг и посылать их в столицу для их утверждения или отклонения чиновниками центрального правительства.
Эта новая китайская государственная служба приняла свою окончательную форму, когда последователь Хань Лю Бана — Хань У-ди (правил в 140-87 гг. до н.э.) решил, что достоинством, требуемым от кандидатов, должно быть умение воспроизводить стиль классической литературы конфуцианского канона и интерпретировать конфуцианскую философию — к великой радости конфуцианских книжников того времени. Конфуцианская школа II в. до н. э., с которой императорский режим таким тактичным образом добился сотрудничества, изумила бы самого Конфуция. Но даже эта высушенная политическая философия представляла собой более действенный стимул для развития корпоративного профессионального образа жизни, нежели литературно образованная архаичная культура эллинского мира эпохи Диоклетиана. Какой бы она ни была педантичной, она предусматривала традиционную этику, которая отсутствовала среди римских коллег древнекитайских чиновников.
Если империя Хань и Римская империя создали свои государственные службы на основании собственного социального и культурного наследия, то Петр Великий по самому характеру своей задачи отказался делать что-либо подобное. В 1717-1718 гг. он учредил некоторое количество административных коллегий, чтобы вовлечь русских в новомодные западные методы управления. Шведские военнопленные были привлечены в качестве инструкторов, а русские ученики были посланы для приобретения прусского образования в Кенигсберг.
Там, где, как в петровской Российской империи, имперская государственная служба появляется в результате сознательного подражания иноземным институтам, потребность в специальных мерах по образованию персонала очевидна. Однако эта потребность возникает в какой-то мере во всех государственных службах. В Инкской, Ахеменидской, Римской и Оттоманской империях личное хозяйство императора было одновременно и осью государственного правления, и школой по обучению самих администраторов. Во множестве случаев образовательная функция императорского хозяйства предусматривала создание корпуса «пажей» или, говоря обычным языком, подмастерьев. При дворе инкского императора в Куско существовали постоянные курсы обучения с системой тестов на каждой ступени. В империи Ахеменидов, согласно Геродоту, «всех персидских мальчиков благородного происхождения при царском дворе с пяти до двадцати лет учат трем и только трем вещам: скакать верхом, стрелять из лука и говорить правду». Оттоманский двор предусматривал обучение пажей в первые свои годы в Брусе и еще продолжал следовать этой хорошо протоптанной тропой, когда султан Мурад II (правил в 1421 -1451 гг.) основал подобную школу в Адрианополе, который в его время был столицей. Однако его преемник султан Мехмед II (правил в 1451 -1481 гг.) изобрел новое направление. Он начал укомплектовывать свою государственную службу не только сыновьями дворян из османов-мусульман, но и рабами-христианами — включая изменников и военнопленных из западно-христианского мира, равно как и «податных детей», набранных в качестве налога с православных подданных падишаха. Этот своеобразный институт мы уже описали ранее в данном «Исследовании».
