Буржуазия была не удовлетворена начавшейся деятельностью «майского» Особого совещания, поскольку оно подчинялось Сухомлинову, против которого выступали думцы. В июле 1915 г. в Думу был внесен законопроект буржуазных фракций о создании вне старых исполнительных органов власти Главного управления по снабжению армии с назначением на должность его главы лица из членов Думы или Государственного совета. Представленный правительственный законопроект значительно расширял состав и функции Совещания, передавая ему вопросы снабжения предприятий и железных дорог топливом, а также общее руководство продовольственным делом. Именно этот проект, предлагавший в итоге создание четырех Особых совещаний, был принят Думой и Государственным советом. 17 августа 1915 г. царь подписал Манифест об учреждении Особых совещаний для обсуждения и объединения мероприятий: по обороне государства; по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны; по перевозке топлива, продовольствия и военных грузов; по продовольственному делу. Совещания подчинялись соответственно военному министру, министрам торговли и промышленности, путей сообщения и земледелия.

Среди Особых совещаний и других центральных учреждений по регулированию экономики выделялось Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства, или Особое совещание по обороне. Являясь высшим государственным установлением и подчиняясь только верховной власти, оно было призвано осуществить мобилизацию всей российской промышленности, организовать ее работу для обеспечения и улучшения снабжения армии. Особое совещание по обороне имело развитую систему своих органов в центре, на местах и за рубежом. Совещание по обороне отличалось от других органов своими задачами, функциями, предоставленными правами, составом своих членов. Только через военного министра осуществлялось (вплоть до конца января 1918 г.) расходование средств из специального военного фонда. Основным способом привлечения частной промышленности к выпуску предметов вооружения и общего материально-технического обеспечения фронта была широкая раздача казенных заказов, сопровождавшихся выдачей авансов, безвозвратных пособий, беспроцентных или с небольшим процентом ссуд. Поскольку заказы обычно предполагали реконструкцию, перепрофилирование старых предприятий, а часто и строительство новых промышленных объектов, то владельцам заведений предоставлялись валютные кредиты для закупки оборудования и необходимых материалов за границей. Такая практика выдачи заказов частным предприятиям для их развития была традиционна для Российского государства, но в годы войны она приняла необычайно большие масштабы. Полномочия других Особых совещаний были ограничены более узкими экономическими сферами.

Помимо Особых совещаний, в стране функционировали другие органы, связанные с регулированием работы тыла. Большую роль в мобилизации отраслей легкой промышленности сыграли комитеты, возникшие по инициативе предпринимательских организаций, при Министерстве торговли и промышленности — Главный комитет по кожевенным делам, Комитет по делам суконной промышленности, Комитет хлопкоснабжения, Льноджутовый комитет и др. Еще в 1915 г., характеризуя систему регулирующих органов в стране, журнал «Промышленность и торговля» писал: «Если взглянуть на вереиицу учреждений общественных, правительственных и смешанных, местных и центральных, созданных у нас за время войны, то получится такой сложный лабиринт, в котором не всякий сразу сориентируется. Следовало бы, положительно, издать путеводитель по хозяйственным учреждениям, порожденным у нас войною, с указанием компетенции, круга деятельности и состава». Продолжавшееся, включая осень 1917 г., создание чрезвычайных органов было обусловлено и развитаем кризисных явлений в различных сферах народного хозяйства.

Важным объективным фактором, который затруднял работу учреждений по регулированию промышленности, был характерный для них параллелизм функций, обусловленный неразграниченностью полномочий, нечеткостью определения задач деятельности, многоступенчатостью рассмотрения вопросов. Свойственная бюрократическому аппарату самодержавия длительность рассмотрения вопросов, неспешность принятия решений не изменились даже в условиях военного времени. Значительная часть органов регулирования экономики, создаваемых в России в годы Первой мировой войны, сочетала в своей деятельности принципы коллегиальности и единоначалия, что также мешало оперативному решению вопросов и порождало безответственность. Коллегиальное обсуждение имело в большинстве государственных органов предварительный характер, так как полнота власти в принятии решений сосредотачивалась в руках руководителя учреждения, личные качества которого имели большое значение. Так, например, необычайная результативность работы Химического комитета ГАУ обязана была техническим открытиям и организаторскому таланту его председателя — академика В. Н. Ипатьева. Деятельность Организации при уполномоченном ГАУ по производству 3-дюймовой шрапнели по французскому образцу отмечается в литературе как одна из самых успешных в годы Первой мировой войны. Ее руководитель генерал С. Н. Банков отличался высоким профессионализмом и несомненным предпринимательским талантом. Он был руководителем, не знавшим слова «не могу» и умевшим заставить забыть это слово своих подчиненных.

В ходе мобилизации промышленности для работы на оборону решалось множество вопросов, вызванных обстоятельствами военного времени. К их числу относилась эвакуация промышленных предприятий и восстановление их деятельности на новом месте. Эвакуация предполагала сохранение промышленного потенциала страны и квалифицированных кадров. Однако правительство не сразу озаботилось ее организацией, что привело к утрате большей части промышленного комплекса Польши. Наиболее организованно эвакуация проводилась во второй половине 1915 г. из Рижского промышленного центра, оказавшегося вблизи линии фронта. Основными регионами перемещения промышленности стали территории на восток от линии Москва- Харьков и Юг России (Екатеринослав, Донбасс). Особенно много предприятий и эвакуированных грузов сосредоточилось в Москве. Несмотря на ограничения, большое число заводов осело в Петрограде.

Решения, принятые в 1915 г., по отзыву с фронта части кадровых рабочих, закреплению на предприятиях оставшихся помогали сберечь достаточно узкий в России слой квалифицированных рабочих. Участие в изготовлении военной продукции, требующей высокой точности и умения, способствовало повышению квалификации российского рабочего класса, а создание предприятий новых отраслей — формированию таких групп, как самолетостроители, рабочие автомобильного производства, химики и др. Характерные черты квалификации индустриального труда (строгое соблюдение технологической дисциплины, параметров и качества основных изделий) получили заметное развитие в российской промышленности. Этому способствовала жесткая стандартизация продукции предприятий, контролировавшаяся военным ведомством и всеми организациями по мобилизации промышленности для работы на оборону. Регулирующие органы всячески поощряли, в частности выдачей премий, специализацию заводов, что повышало уровень технологической дисциплины и квалификацию рабочих.

Рост промышленного потенциала страны. Среди объективных факторов, которые значительно затрудняли работу промышленности на оборону, была общая технико-экономическая отсталость России, выражавшаяся в недостаточной развитости производственно-отраслевой структуры отечественной индустрии и соответственно высокой степени ее зависимости от импорта станков, оборудования, цветных металлов, качественных сталей, химического сырья и др. В этой связи уже с конца 1915 г. для органов регулирования промышленности выявилась необходимость, помимо мобилизации предприятий для работы на оборону, решать проблемы создания новых производств и даже отраслей промышленности, вести поиск компенсационных методов для налаживания и развития производства недостающего вооружения и боеприпасов для русской армии. Принимавшиеся Особым совещанием по обороне, отдельными управлениями военного министерства, другими Особыми совещаниями программы увеличения промышленного потенциала страны касались преимущественно отдельных отраслей или производств и даже в этих рамках не отличались комплексным подходом. Существенные недостатки имелись и в общих концепциях разрабатываемых программ. Их составители ориентировались лишь на постепенное наращивание промышленного потенциала, не пытаясь найти пути ускорения индустриализации страны. Недостаточное внимание со стороны органов регулирования уделялось проблемам развития отечественного станкостроения, топливно-энергетической базы и транспортной сети.