Стремлением к концентрации власти можно объяснить и появление Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», которое предполагалось создать через слияние существовавших раздельно структур органов госбезопасности и внутренних дел. Указ сразу же вызвал огромную тревогу в обществе, всколыхнув воспоминания об аналогичном «объединенном ведомстве» начала 1950-х гг. Поэтому одновременно две депутатские группы и несколько комитетов ВС РСФСР обратились в Конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности указа. Это было первое дело, которым занимался недавно созданный Конституционный суд. Оперативно рассмотрев вопрос, он своим решением уже 14 января 1992 г. отменил президентский указ, признав его неконституционным, и слияние ведомств, к удовлетворению многих, не состоялось.
Поворот в федеративной политике. После августа 1991 г. начинается новая федеративная политика России. Звучавшее в 1990 г. предложение «глотать суверенитеты» осенью 1991 г. было окончательно признано ошибочным, и началась борьба за сохранение бывших автономий в правовом поле России. Однако сделать это было нелегко, так как процесс суверенизации уже имел свою инерцию.
Наиболее сложная ситуация складывалась в Чеченской республике. Здесь оппозиция в лице Исполкома Общенационального конгресса чеченского народа (ОКЧН) под руководством генерала Д. Дудаева сразу после «путча» приступила к свержению «партократического клана», который возглавлял председатель Верховного Совета (ВС) республики Д. Завгаев. Началось формирование национальной гвардии, захват хранящегося на складах оружия и боевой техники. 1 сентября 1991 г. Исполком ОКЧН постановил распустить ВС Чечено-Ингушской республики, преемником которого должен был стать Временный Высший Совет. 4 сентября отряды гвардейцев взяли под контроль республиканское телевидение и административные здания исполнительной власти, включая здание Совета министров. А 6 сентября сторонники Дудаева взяли штурмом здание ВС Чечено-Ингушской республики, где в это время происходило заседание. Депутаты, оказавшие сопротивление, были избиты, председатель горсовета Грозного В. Куценко погиб. Именно 6 сентября 1991 г., «день низложения тоталитарного режима и перехода на путь демократически-правовых» структур, отмечается в Чечне как День независимости.
Взятый курс на независимость Чечни предполагалось легализовать через ряд правовых процедур. На октябрь и ноябрь назначались принятие гражданства, выборы президента и парламента. Осуждалась проводившаяся ранее политика «геноцида» и «колониального гнета» чеченского народа со стороны «имперских сил», а для наблюдения за ходом выборов приглашались представители лишь тех союзных республик, которые однозначно взяли курс на выход из СССР. По сути, уже в первой половине сентября 1991 г. в Чечено-Ингушской республике произошел военный переворот, совершенный националистическими радикальными силами, направленный не столько против прежней партийно-советской номенклатуры, сколько нацеленный на выход автономии из России.
В сентябре в Грозном побывали многие московские политики, пытавшиеся ввести ситуацию в контролируемое федеральными властями русло. Однако миссии Р. И. Хасбулатова, М. Н. Полторанина, Г. Э. Бурбулиса, А. В. Руцкого успеха не имели. По докладу последнего Президиум Верховного Совета России принял постановление «О положении в Чечено-Ингушской республике», сыгравшее большую роль в дальнейшей эскалации напряженности. В документе единственной законной властью на территории республики был назван Временный Высший Совет, а «незаконным вооруженным формированиям», под которыми подразумевались дудаевские структуры, предписывалось к 10 октября 1991 г. сдать оружие.
Исполком ОКЧН воспринял решение российского руководства, выглядевшее как ультиматум, буквально в штыки. В Чечне была объявлена мобилизация всех лиц мужского пола от 15 до 55 лет, а Национальная гвардия была приведена в боевую готовность. К 1 ноября 1991 г. в ней насчитывалось 62 тыс. человек, а в народном ополчении — более 90 тыс. человек.
Б. Н. Ельцин разделял решительные настроения А. В. Руцкого относительно необходимости принятия чрезвычайных мер в отношении Чечено-Ингушской республики. 19 октября 1991 г. он подписал жесткое по тону «Обращение к лидерам Исполкома Общенационального конгресса чеченского народа», где предупредил, что в случае невыполнения федеральных требований примет все предусмотренные законодательством РСФСР меры «в интересах нормализации обстановки, обеспечения безопасности населения и защиты конституционного строя». Выборы в Чечне объявлялись незаконными, а их итоги заранее признавались недействительными. Тем не менее 27 октября выборы были проведены, в них не участвовали ингуши и часть русскоязычного населения. Голосование прошло менее чем в половине районов республики. Дудаев получил подавляющее большинство голосов участвовавших в голосовании и стал первым чеченским президентом. Избранный парламент оказался практически мононациональным. Результаты выборов не признали не только российские власти, но и оппозиционные Дудаеву силы в Чечне.
С ноября 1991 г. начался особенно драматичный период российской политики в Чечне, который надолго усугубил ранее сделанные ошибки. 4 ноября российский президент распорядился готовить указ о введении в республике чрезвычайного положения. На различных стадиях в его разработке участвовали А. В. Руцкой, С. М. Шахрай, Р. И. Хасбулатов, В. Г. Степанков, Н. В. Федоров, В. П. Баранников, А. Ф. Дунаев. Текст был подписан Ельциным 7 ноября. Согласно указу в ЧИР с 9 ноября по 9 декабря 1991 г. вводилось чрезвычайное положение. В качестве формы управления учреждалась Временная администрация, ее приказы и постановления подлежали исполнению всеми государственными и общественными организациями. Предполагалось привлечь «дополнительные силы и средства органов МВД и КГБ в зону чрезвычайного положения». Согласно плану в операции против Дудаева должны были участвовать более 1,5 тыс. человек.
Таким образом, осознав, что ситуация зашла слишком далеко, российский президент решился на применение силы. Однако операция была провалена прежде всего технически. 8 ноября, когда она началась, техника приземлилась в аэропорту Моздока, а люди — в Беслане (оба — в Северной Осетии). Дороги, по которым войска из Северной Осетии должны были двигаться в Чечено-Ингушетию, были перекрыты. Аэропорт Ханкала в окрестностях Грозного был блокирован несколькими тысячами хорошо вооруженных людей, а взлетные полосы перегорожены тяжелогружеными автомобилями. Прибывшие ранее спецназовцы были заблокированы в здании МВД республики.
Главные причины неудачи попытки вооруженного вмешательства, видимо, находились в политической сфере. Ельцин в тот период еще не имел возможности в полной мере опереться на российские силовые структуры, которые находились в стадии формирования и еще подчинялись союзному президенту. М. С. Горбачев же был категорически против применения войск и давал указания союзным «силовикам» — В. П. Баранникову, Е. И. Шапошникову и В. В. Бакатину — не делать этого. Попытки Ельцина, Руцкого, Хасбулатова уговорить Горбачева успеха не имели. В итоге исполнение указа Ельцина о введении в Чечне чрезвычайного положения было фактически заблокировано.
В Чечне известие о намерении ввести в республике чрезвычайное положение привело к сплочению вокруг Дудаева. Распространявшийся слух о якобы вновь готовящейся депортации чеченцев консолидировал чеченское общество. Чеченский парламент потребовал от президента РСФСР в течение 24 часов вывести с территории республики все вооруженные формирования. Не прекращались массовые акции протеста, были блокированы здания МВД, полк внутренних войск, дислоцированный в Грозном. 9-10 ноября от руководства Исполкома ОКЧН прозвучали угрозы осуществить террористические акты на территории России и превратить Москву в «зону бедствия». О серьезности чеченских деклараций свидетельствовал захват самолета, который следовал по маршруту Минеральные Воды — Свердловск.
