Собственное впечатление от проекта чиновников Государственной канцелярии С. Ю. Витте в дипломатичной форме довел до сведения императора: «Проект, по моему мнению, с одной стороны, содержит несколько статей таких, которые допускать опасно, а с другой — не содержит таких положений, которые при новом порядке вещей являются безусловно необходимыми» ¹⁹³. В «Воспоминаниях» он выразился уже без обиняков: «…Если бы эти Основные законы я пропустил, то оказалось бы, что государь вторично после 17 октября добровольно, или, вернее, бессознательно ограничил свою власть не только до степени несравненно ниже власти микадо нашумевшей в последние десятилетия Японской империи, но ниже власти французского, а в некотором отношении даже швейцарского президента республики. С такими основными законами государство и его правительство было бы политически кастрировано» ¹⁹⁴.

4 марта 1906 года председатель правительства получил высочайшее повеление: представить собственную редакцию Основных законов.

Кардинальную переделку проекта Государственной канцелярии С. Ю. Витте, до предела загруженный беспокойными текущими делами, поручил барону Э. Ю. Нольде, управляющему делами Комитета министров, который занимался этим вместе со своим секретарем И. И. Тхоржевским. На заключительной стадии документ читал и самолично правил премьер-министр. Обсуждению этого «первостепеннейшей важности» дела, как назвал С. Ю. Витте работу над Основными законами, было отведено целых пять заседаний Комитета в период между 10 и 19 марта.

20 марта министерский проект был направлен императору. 7, 9, 11 и 12 апреля 1906 года он обсуждался в совещании под председательством царя.

Дебаты разгорелись лишь по некоторым статьям этого большого документа. У Государственной думы надо отобрать все то, что опасно трогать, — в этом суждении председателя правительства ясно обнаружилась его боязнь народа и вообще тех инициатив, которые идут снизу. «Не опасно говорить о свободах, о законности, правах граждан — все это можно, но есть безусловно опасные вопросы — как основания устройства Думы и Совета, основные положения бюджетных правил и правил о займах, прерогативы монарха как верховного главы государства. Таких правил около 30. Если допустить возможность их тронуть, то даже возбуждение их вселит смуту во всей стране… Но если будут изданы одни эти 30 статей, то впечатление, вероятно, будет неблагоприятное; поэтому лучше издать Основные законы полностью, где будут статьи о монархе, о Думе, о подданных. Это может произвести хорошее впечатление. Если же только сказать о монархе, а о подданных умолчать — это будет гораздо хуже. О главе исполнительной власти теперь ничего не определено. Надо ее поставить и материально, и нравственно в вполне определенное положение» ¹⁹⁵.

Определение царской власти с первого (в редакции Основных законов 1892 года) переместилось на четвертое место. Открывая дискуссию по 4-й статье, император Николай произнес необычайно длинную и прочувственную речь: «Акт 17 октября дан мною вполне сознательно, и я твердо решил довести его до конца. Но я не убежден при этом в необходимости отречься от самодержавных прав и изменить определение верховной власти, существующее в статье первой Основных законов уже 109 лет. Мое убеждение, что по многим соображениям крайне опасно изменять эту статью и принять новое ее изложение, даже то, которое предложено Советом министров. Если этого не сделать, то может быть впечатление неискренности: могут сказать, что это отступление от обещаний, данных 17 октября. Я это знаю и понимаю. Во всяком случае, этот упрек должен быть обращен ко мне лично. Я всю ответственность принимаю на себя. Что бы ни было и что бы ни говорили, меня не сдвинуть с акта прошлого года и от него я не отступлюсь. Я знаю, что если статья 1 при этом останется без изменений, то это вызовет волнения и нападки. Но надо уразуметь, с чьей стороны будет укор. Он, конечно, последует со стороны всего так называемого образованного элемента, пролетариев, третьего сословия. Но я уверен, что 80 % русского народа будут со мной, окажут мне поддержку и будут мне благодарны за такое решение… Но вопрос о моих прерогативах — дело моей совести, и я решу, надо ли оставить статью, как она есть, или ее изменить» ¹⁹⁶.

Статья 1 Свода основных государственных законов 1892 года гласила: «Император всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной власти его не токмо за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает». Встает вопрос: почему в статье были соединены два определения русской монархической власти? Одни юристы доказывали, что они являются синонимами. Другие придерживались противоположной точки зрения — термин «самодержавие», говорили они, указывает на монархический суверенитет, а «неограниченный» вводит суверенитет абсолютный. Воля монарха определяет закон и освобождает носителя верховной власти от его действия, а не наоборот, монарх неограничен в субъективно-правовом отношении ¹⁹⁷.

Выступление председателя Совета министров по четвертой статье не оставляет сомнений в его собственной позиции: «Я сам и ныне смущен, как был смущен 17 октября. Не знаю, достаточно ли хорошо составлен проект. Я сознаю, что статья 4 несовершенна. Очень опасно, если издать закон несовершенный, в котором может быть что-то пропущено. Но если не издавать основные законы, то это можно сделать при одном условии, сказав, что государь император сам их издаст, когда признает нужным. Тогда можно издать теперь только дополнительные статьи о Думе и Совете. Но я повторяю, что это возможно только при одном условии, если скажем, что Ваше императорское величество издадите их сами, когда признаете нужным. Чрез Государственный совет и Думу основных законов вы не издадите. Если Вы внесете их в Думу, то будут смуты и Дума обратится в Учредительное собрание. Тогда придется для охранения верховной власти пережить и вторую революцию. Если будет сказано, что Ваше императорское величество сами издадите основные законы, то опасности ограничения верховной власти нет, кроме впечатления. И. Л. Горемыкин сам говорит, что, издав Манифест 17 октября, Вы даровали права народу и сказали, что все законы иначе к монарху не дойдут, как через Думу и Совет. Из этого он выводит, что, следовательно, Вы, государь, ограничили Вашу законодательную власть, а не верховную, которая, будто, неограниченна. С этим я не согласен. Есть основная статья, гласящая, что Российское государство управляется на твердом основании законов. Раз такая статья есть, то толкование о неограниченной власти управления отпадает, ибо в действительности верховная власть подчиняется закону и им регулируется… Самодержавная власть и монарх самодержавный — это разница. Если вычеркнуть слово „неограниченный“, то надо вместо „самодержавный“ сказать „самодержавная власть“. Одно из двух — или самодержавный и неограниченный или самодержавная власть» ¹⁹⁸. Составители проекта Государственной канцелярии предложили такую формулировку царской власти: «…Государю императору, самодержцу всероссийскому, принадлежит верховная в государстве власть». В определении, данном Советом министров, было убрано слово «государь», с которым соединялось представление о неограниченности царской (императорской) власти, и снято указание на принадлежность монарху верховной власти в государстве. В итоге родилась формула: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть» ¹⁹⁹. Она и вошла в Основные законы, утвержденные 23 апреля и опубликованные 27 апреля 1906 года. Редакция ее такова: «Императору всероссийскому принадлежит Верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает» ²⁰⁰. После этого употребление в последующих статьях словосочетания «государь император» приобретало уже историческое, но не юридическое значение.

Император мог осуществлять свою законодательную власть не иначе как в единении с Думой и Государственным советом (за исключением случаев, оговоренных в 87-й статье). По силе 7, 8 и 9-й статей он обладал правом законодательного почина и утверждения уже готовых законов, но не их издания. Подчеркивалось, что инициатива пересмотра Основных законов могла исходить только от императора. Но издавать их он мог исключительно в «единении» с Думой и Госсоветом. Император являлся верховным вождем армии и флота; ему принадлежало исключительное право на изменение положений об императорской фамилии. Исполнительная власть («власть управления») принадлежала ему в полном объеме (статья 10 Основных законов). Поскольку исполнительная власть имеет подзаконный характер, то и император был связан в осуществлении ее законами. Но поскольку особа императора объявлялась «священной и неприкосновенной» (статья 5), то ответственность за нарушение и неисполнение законов он нес исключительно перед Богом и перед своей совестью ²⁰¹.