Всеподданнейший доклад статс-секретаря С. Ю. Витте с царской резолюцией на нем «принять к руководству» был опубликован в один день с Манифестом 17 октября. По свидетельству графа И. И. Толстого, С. Ю. Витте придавал докладу больше значения, чем самому Манифесту, и неоднократно говорил как ему, так и другим в его присутствии, что «…предпочел бы, чтобы Государь, предварительно подписания Манифеста, позволил издать во всеобщее сведение именно эту записку и, только убедившись в произведенном впечатлении, подписал бы самый Манифест» ¹.

В преамбуле доклада говорилось, что революция, переживаемая страной, ни в коей мере не может рассматриваться как результат несовершенства отдельных сторон общественного и государственного устройства. Ее нельзя списать и на действия «крайних» (революционных) партий. Следовательно, опаснейшего положения, в котором оказалась Россия, не исправят ни робкие реформы, ни суровые карательные акции. Причины, породившие и питающие революционный кризис, залегают глубже: «Россия переросла форму существующего строя и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы» ². Чтобы в стране воцарился прочный социальный мир, внешние формы общественной и государственной жизни следует привести в соответствие с той идеей, которая «одушевляет благоразумное большинство общества».

Правительству следует, не дожидаясь созыва Государственной думы, безотлагательно привести в действие основные принципы правового строя. Порядок их перечисления в докладе был слегка изменен по сравнению с Манифестом. На первом месте оказалась свобода печати; далее шли: свобода совести, собраний, союзов и неприкосновенность личности.

«Государство есть живой организм, а потому нужно быть очень осторожным в резких операциях», — писал С. Ю. Витте ³. Переход к правовому строю необходимо совершать постепенно, ни в коем случае не посредством «революционных выступов» (выражение С. Ю. Витте). Единственное положение, выделенное в тексте доклада курсивом, гласило: все гражданские свободы должны вводиться не иначе как путем «нормальной законодательной разработки».Точно так же следовало уравнять перед законом всех подданных русского царя.

Внедрение принципов правового строя составляло первую задачу правительства. Второй задачей С. Ю. Витте назвал «устроение правового порядка» ⁴. Это означало, что отныне всякое действие либо постановление административных и судебных властей должно находить основание в законе. Соответственно тому экономическая политика, будучи направленная на благо «широких народных масс», не должна была вступать в противоречие с теми имущественными и гражданскими правами, которые признавались всеми цивилизованными странами. Это первая и самая важная сторона дела.

Из подданных никем и ничем не ограниченного владыки — абсолютного монарха — россиян требовалось превратить в сознательных граждан великой страны, действующих свободно в рамках ими самими выработанных и принятых законов. Эта задача грандиозна, и в одночасье ее не решить. «Чтобы водворить в стране порядок, нужны труд и неослабевающая последовательность». В сложившихся обстоятельствах правительство уже не может быть простым орудием исполнения царской воли. Для успешности своих действий оно должно быть политически однородным и преследовать единые цели.

Правительство должно знать свое точное место и ни в коем случае не вмешиваться в думский избирательный процесс (тем самым было подтверждено положение «Записки» 9 октября), поскольку именно Государственной думе отводилась центральная роль в устроении правового порядка. Ей предстояло стать гарантом неотъемлемости дарованных благ гражданской свободы.

Объединенному правительству следует неуклонно стремиться к реализации положений царского указа от 12 декабря 1904 года, большая часть из которых, как уже говорилось выше, так и осталась мертвой буквой. «Стимулы гражданской свободы» в результате правительственной деятельности должны получить практическое воплощение.

Правительство, действующее на точном основании законов, должно заботиться о том, чтобы не подрывать, а поддерживать и укреплять престиж законодательных институтов, и прежде всего Государственной думы. Ему следовало стоять вне партийной борьбы. В рамках закона, руководствуясь «господствующей в обществе идеей», а не требованиями «отдельных кружков», правительство выясняет «запросы времени» и дает соответствующую «формулировку гражданского правопорядка».

В качестве важной политической задачи было названо преобразование законосовещательного Государственного совета на началах «видного участия в нем выборных элементов». От подробного перечисления политических, социальных и экономических мероприятий правительства — всего того, что в современном общественном сознании ассоциируется с правительственной программой — С. Ю. Витте уклонился. По-видимому, не случайно. Его концепция правительственной деятельности несет отпечаток популярных правовых теорий второй половины XIX века. В соответствии с ними функции исполнительной или правительственной власти в правовом государстве не могут исчерпываться одной лишь охраной законов (как полагали деятели французского и немецкого просвещения). Правительство, являясь правовым субъектом, в рамках существующих законодательных норм может и должно действовать свободно, руководствуясь принципом целесообразности.

Во всеподданнейшем докладе говорилось, что конкретные мероприятия кабинета зависят от текущих обстоятельств, запросов времени, а исходят они из руководящих принципов, взятых им на вооружение. Прежде всего это прямота и искренность в намерениях даровать населению «блага гражданской свободы» и устройство гарантий этой свободы (то есть законодательного механизма). Далее, правительство должно стремиться к устранению печально знаменитых «исключительных законоположений», не совместимых с гражданским правопорядком. Все правительственные органы, как центральные, так и местные, должны работать согласованно и не увлекаться репрессиями в сложившихся тяжелых обстоятельствах. В тех же случаях, когда без репрессивных действий обойтись никак невозможно, им следовало действовать с опорой на закон и «в духовном единении с благоразумным большинством общества».

В заключении доклада выражалась вера в «политический такт» русского общества. С. Ю. Витте не мог даже помыслить, что в нем найдутся силы, которые желали бы анархии, угрожавшей, помимо «ужасов борьбы», еще и «расчленением государства». И Манифест, и всеподданнейший доклад были адресованы прежде всего ему — образованному меньшинству, в сотрудничестве с которым власть так отчаянно нуждалась.

Подобно многим умным людям С. Ю. Витте отличался наивностью, соединенной с изрядной долей простодушия. Разочарование в «политическом такте русского общества» наступило очень скоро, буквально на другой день после обнародования Манифеста и публикации всеподданнейшего доклада. Открытое и замаскированное сопротивление своим планам он встретил и слева, и справа, и из либерального центра.

Что касается революционеров, то они оружия не сложили и складывать не собирались. Уже на другой день после обнародования Высочайшего манифеста центральный комитет Российской социал-демократической рабочей партии подготовил воззвание «К русскому народу». В нем перечислялись ближайшие политические задачи партии — вооружение народа, повсеместное снятие военного положения, созыв Учредительного собрания, введение 8-часового рабочего дня — и указывался способ их решения: свержение царизма и образование временного революционного правительства. С 27 октября в Петербурге выходила и легально распространялась газета «Новая жизнь», где сотрудничали лидеры большевистского крыла РСДРП — В. И. Ленин, В. В. Воровский, А. В. Луначарский, М. С. Ольминский. В приложении к одному из номеров газеты был напечатан полный текст программы РСДРП с призывом к низвержению самодержавия и устройству демократической республики. Корреспондент «Новой жизни» Л. Клячко (Львов) неоднократно встречался с премьер-министром и беседовал с ним.