Положение о выборах подверглось сокрушительной критике в прессе за его недостатки, очевидные всем. Но С. Ю. Витте был непоколебимо убежден — «…правительственный проект представляет maximum той демократичности, которая по тем временам была возможна» ¹⁸⁴.

В январе 1906 года, по царскому повелению, правительство подготовило положение о Думе и обновленном Государственном совете. Оно также обсуждалось на совещаниях под председательством императора. Совещания проходили 14 и 16 февраля 1906 года в Большом дворце Царского Села. Открывая первое заседание, Николай II выразил уверенность, что удастся уложиться в один день — вопросы, вынесенные на обсуждение, представлялись хотя и серьезными, но не такими трудными, как в декабрьском совещании прошлого года.

Пришлось все же заседать два дня. Оживленный обмен мнениями вызвали два вопроса: во-первых, в каком отношении друг к другу будут находиться обе палаты российского «парламента» (то есть Дума и Государственный совет); во-вторых, перешла ли Россия к конституционному устройству или нет.

Еще на декабрьских царскосельских совещаниях С. Ю. Витте внушал присутствующим: «Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную думу наряду с государем. Между ними должен быть поставлен Государственный совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думы, умеряя ее» ¹⁸⁵. Верхняя палата явилась бы, по замыслу премьера, своего рода гарантом устойчивости государства. Ее назначение состояло единственно в том, чтобы давать отпор всем «крайним» взглядам, шедшим снизу, из Думы.

В заседании 14 февраля С. Ю. Витте повторил свои прежние соображения: «Известно, что только верхняя палата может спасти от необузданности нижней. Она необходима, чтобы гарантировать консервативный строй государства, чтобы не было непосредственных коллизий с верховной властью. Назначение ее состоит в том, чтобы давать отпор всем крайним взглядам. Одним словом, верхняя палата должна представлять из себя буфер…» ¹⁸⁶

Спор в заседании разгорелся о том, как поступать с законопроектами, отклоненными Государственным советом. Редакция соответствующей статьи, предложенная H. H. Кутлером, предусматривала, что судьбу отвергнутых верхней палатой законопроектов будет решать император. Но ее поддержали только два члена совещания — премьер-министр С. Ю. Витте и обер-прокурор Синода князь А. Д. Оболенский, в то время как 25 человек были против. Незачем копировать положения тех конституций, по которым верхняя палата отделяет нижнюю от монарха, — заявил С. Ю. Витте и продолжал: «Следует помнить, что Государственный совет — учреждение аристократическое: крестьяне в него не войдут. Им открыт доступ только в Государственную думу. Они и смотрят на Думу так — найдем чрез нее доступ к царю; найдем расправу… Какая же будет психология крестьян? Скажут, думали, найдем, что будет доступ, а между тем чиновники отделили нас от государя. Таким образом, явится средостение, что крайне вредно» ¹⁸⁷.

Поход против предложения H. H. Кутлера — С. Ю. Витте возглавил В. Н. Коковцов. Он заявил, что оно ведет к однопалатному парламенту, чего, собственно, и добиваются все революционные партии.

Помимо своего приятеля А. Д. Оболенского, С. Ю. Витте в этом споре неожиданно получил поддержку от ультраконсерватора А. С. Стишинского. Обращаясь к царю, Стишинский говорил: «Конечно, Государственный совет должен быть щитом верховной власти при увлечениях Государственной думы. Но нельзя допустить, чтобы Государственный совет являлся при этом тормозом. Чрезвычайно важно, чтобы положения Государственной думы доходили до Вашего величества» ¹⁸⁸.

Ничего у них не получилось. Высочайшим указом от 20 февраля 1906 года Дума и Совет наделялись абсолютно равными законодательными правами: законы, принятые Государственной думой, поступали на утверждение Государственного совета и наоборот. «Законодательные предположения, одобренные Государственным советом и Государственной думой, представляются на наше усмотрение. Законодательные предположения, не принятые Государственным советом или Государственной думой, признаются отклоненными», — говорилось в нем ¹⁸⁹.

По замыслу С. Ю. Витте, нижняя палата должна в действительной мере отражать текущие настроения народа и представлять подлинные интересы его важнейших слоев, но эти настроения никоим образом не должны влиять на работу правительства и ухудшать и без того неважную политическую обстановку в стране. Поэтому на февральских совещаниях 1906 года он выдвинул странное, на взгляд многих сановников, предложение о том, чтобы заседания и Думы, и Совета сделать закрытыми для публики. В противном случае, говорил он, Дума превратится в арену сплошных скандалов, а министры будут непрерывно забрасываться мочеными яблоками и дохлыми кошками.

Во время февральского совещания совершенно неожиданно вспыхнул спор о том, является ли преобразованный государственный строй Российской империи конституционным или нет. Большинство, как это ни странно, склонялось к положительной точке зрения. Даже такой оголтелый консерватор, как граф К. И. Пален (министр юстиции в царствование Александра II), выразил убеждение, что «…Россия будет управляться по конституционному образцу» ¹⁹⁰.

Если стоять на почве твердых фактов, говорил С. Ю. Витте, то «…необходимо иметь в виду, что рассматриваемое преобразование еще не составляет конституции. Преобразование это — лишь аппарат в высшей степени важный, которым государь император желает управлять. Это только новое государственное устройство. Но Думу и Совет нельзя даже сравнивать с нижнею и верхними палатами. Настоящий акт отнюдь не конституционный, никаких обязательств он не налагает» ¹⁹¹. Позиция премьер-министра в целом отвечала тогдашним представлениям о конституционном устройстве.

Термин «конституция» обычно присваивали основному закону тех стран, чей государственный строй базировался на началах народного представительства, а также стран с республиканской формой правления. Между тем в Российской империи пока еще действовали Основные государственные законы в редакции 1892 года.

Пересмотр Основных законов государства в преддверии заседаний Государственной думы явился для председателя Совета министров совершенно неожиданным. Его инициатива исходила от дворцового коменданта Д. Ф. Трепова. О том, что работа над Основными законами началась и ведется, С. Ю. Витте узнал совершенно случайно. В начале 1906 года в частной беседе председатель Государственного совета Д. М. Сольский сказал ему, что разработкой проекта новой редакции Основных государственных законов занимаются государственный секретарь барон Ю. А. Икскуль фон Гинденбранд и его товарищ П. А. Харитонов. Для обсуждения подготовленного проекта образовалась комиссия под председательством Д. М. Сольского; в ней он и просил поучаствовать С. Ю. Витте.

На просьбу последовал категорический отказ — смышленый премьер сразу понял, откуда ветер подул. Д. М. Сольскому он заявил, что вопрос об Основных законах не решаем без Совета министров. Через некоторое время С. Ю. Витте получил сообщение, что по воле императора готовый их проект после обсуждения у Сольского будет передан для отзыва Совету министров.

В конце февраля 1906 года С. Ю. Витте получил от графа Д. М. Сольского проект Основных законов в том виде, в каком они легли на стол императора. Как и ожидал премьер-министр, проект Государственной канцелярии представлял собой невообразимую мешанину из либеральных и консервативных, чтобы не сказать реакционных, положений. «Это дело является характерным показателем того сумбурного психологического состояния, которым в то время было охвачено не только русское общество, все без каких бы то ни было заметных исключений, но и его представители» ¹⁹². В частности, статья 4, определявшая характер императорской власти, допускала толкование в смысле неограниченности власти монарха, хотя сам термин «неограниченный» в ней не употреблялся. Ни Дума, ни Государственный совет по Указу 20 февраля 1906 года не наделялись правом инициативы изменения, дополнения либо пересмотра Основных законов Российской империи. Статья же 51 проекта Государственной канцелярии по своему смыслу такого права не исключала. «Основные законы могут быть предметом законодательного пересмотра не иначе, как с соизволения Его императорского величества», — говорилось в ней. Проект вводил даже некоторое подобие ответственности правительства перед народным представительством — за нарушение Основных законов, нанесение тяжкого ущерба интересам государства бездействием, превышением или злоупотреблением властью министры могли быть привлекаемы Думой и Государственным советом к ответственности преданием Верховному уголовному суду. Это попахивало уже явным парламентаризмом.