Основным итоговым правительственным документом была мемория, или памятная записка. Она содержала краткое изложение вопроса и резюме его обсуждения. Вначале, после уже состоявшегося обсуждения, составлялся черновой проект мемории. Затем он согласовывался, перепечатывался набело на машинке или в типографии, подписывался министрами и представлялся императору.

За все время работы правительством С. Ю. Витте было составлено 92 мемории. Они были разными по содержанию и объему. Чаще всего они имели характер сопроводительного документа к проектам законодательных актов. Так, проекты указа Правительствующему сенату и Положения о выборах в Государственную думу, выработанные Советом министров во исполнение второго пункта Манифеста 17 октября, сопровождала 22-страничная машинописная мемория. На таких бумагах император обычно ставил знак рассмотрения.

Памятные записки могли иметь значение и самостоятельных документов. Тогда от императора зависело, поддержать или нет предложения министров своего правительства. 14 апреля 1906 года министрами была составлена, отредактирована и подписана мемория с подведением итогов рассмотрения ходатайства директора Славянских Минеральных Вод о том, чтобы евреям разрешили временное пребывание на курорте в период лечебного сезона. Совет министров записал, что «…для посещения Славянских Минеральных Вод евреями в течение периода времени около 2,5 месяцев лечебного срока не усматривается каких-либо серьезных препятствий и что названные воды, расположенные в непосредственном соседстве с чертою еврейской оседлости, не требуют большего ограждения от еврейского населения, чем город Киев. Совет министров полагает испросить всемилостивейше Вашего Императорского Величества соизволение на предоставление министру внутренних дел в виде временной меры сделать распоряжение о непрепятствовании временному пребыванию евреям на Славянских Минеральных Водах в период лечебного сезона». После десятидневных напряженных раздумий император решил утвердить мнение министров и начертал на мемории резолюцию: «Согласен» ⁶⁶.

Мемориями были оформлены проекты временных законодательных актов (так называемых «Временных правил») о печати, союзах и о собраниях. Работа над этими ключевыми вопросами шла долго, тяжело и сопровождалась потерями.

Быстрее всего, ввиду его неотложности, правительство закончило обсуждение временного закона о свободе печати. Уже 24 ноября были обнародованы «Временные правила о повременных изданиях». Применение административных санкций в отношении повременных изданий ими отменялось, но за «совершение путем печатного слова преступных деяний» могло быть возбуждено судебное преследование. Концессионная процедура учреждения периодических изданий сменилась явочной.

Временный закон о печати, как самокритично признался И. И. Толстой, вышел «куцым» и никого не удовлетворил — всегда хочется большего. Вместе с тем граф предлагал всем его критикам сравнить номера любой газеты за январь или февраль 1906 года с номерами за те же месяцы 1905 или 1904 года, и каждый, по его мнению, мог увидеть, что «…несмотря на возбуждение многочисленных преследований за преступления против закона о печати, новый закон все же дал широкую возможность писать о многом таком, о чем раньше немыслимо было заикнуться, и это безнаказанно в таком тоне, который раньше считался бы, несомненно, караемым с беспощадной строгостью. Поэтому, несмотря на всю его неудовлетворительность, которая сказалась весьма скоро, можно сказать, прежде чем чернила, которыми закон был подписан, успели подсохнуть, все же новый закон должен почитаться либеральным, а принимая во внимание революционное время и настроение его составителей, более либеральным, чем можно было ожидать» ⁶⁷.

Проект Временных правил о собраниях был подготовлен министром юстиции С. С. Манухиным уже в ноябре 1905 года. Он вызвал разногласие между ним и министром внутренних дел. Предмет разногласия состоял в следующем: оставить в силе или отменить норму закона о собраниях 12 октября 1905 года, дозволявшую начальнику полиции запрещать публичное собрание в том случае, если он усмотрит, что оно может угрожать общественной безопасности. В проекте С. С. Манухина запрет распространялся только на те собрания, которые противоречили уголовным законам либо общественной нравственности. П. Н. Дурново, ссылаясь на существующие чрезвычайные обстоятельства, настаивал на сохранении действующего закона.

Совет министров после длительных дебатов принял точку зрения П. Н. Дурново, но не безоговорочно. Если в собрании участвовали только члены признанного законом общества и союза, то оно не могло считаться публичным, каким бы многолюдным ни было. Обсуждать государственные, общественные, экономические и религиозные дела разрешалось свободно, соблюдая правила приличия и в рамках строго легальных и партийных дискуссий. Разрешения на их проведение не требовалось вообще. Что же касается многолюдных и разношерстных публичных сборищ (митингов), то в силе оставались все основные положения Указа 12 октября. По образцу законов Австрии и Пруссии разрешения не требовалось на проведение обычных религиозных процессий; публичные собрания в непосредственной близости от местопребывания монарха и законодательных собраний запрещались категорически и безусловно. Публичные политические собрания в стенах вузов не разрешались; митинги на открытом воздухе могли проводиться только с дозволения губернаторской власти ⁶⁸.

Мемория с проектом Временных правил о собраниях была утверждена царем 11 января 1906 года. Окончательный вариант Временных правил о публичных собраниях был опубликован только 4 марта и в редакции, отличающейся от правительственной, — если партийное или иное подобное собрание устраивалось в специально приспособленных для того помещениях (театрах, концертных залах и т. п.), то оно признавалось публичным и могло состояться только по предварительному разрешению полицейских властей ⁶⁹.

4 марта 1906 года были изданы и Временные правила об обществах и союзах. Их проект был представлен Министерством юстиции Совету министров 8 ноября 1905 года. Он обсуждался на семи заседаниях, 10 января 1906 года готовая мемория поступила в Царское Село и на следующий день была там утверждена. «Осуществление в жизни указанного в Манифесте 17 октября начала свободы союзов, — говорилось в мемории, — дало бы возможность… благоразумным элементам общества беспрепятственно сплачиваться в единения для достижения совместными усилиями каких-либо целей, вместе с тем благодаря ему развилась бы самодеятельность среди большинства, стремящегося к поддержанию государственного порядка и мирному, постепенному развитию населения, которое противопоставило бы свои творческие, здоровые силы разрушительным стремлениям различных нелегальных политических сообществ» ⁷⁰.

Отныне общества и союзы могли возникать свободно — без разрешения администрации, но с соблюдением определенных правил. Лицам, собирающимся учредить какое-либо общество и действовать легально, стоило только подать заявление о том губернатору либо градоначальнику. Если в двухнедельный срок на заявление не поступал юридически мотивированный отказ, то учредители могли считать свое общество открывшимся.

Если учреждаемое общество намеревалось приобретать недвижимое имущество, вступать в законные обязательства, выступать на суде истцом либо ответчиком, то открытие совершалось по более сложной процедуре. Его надлежало зарегистрировать в установленном порядке на основании представленного устава. Запрещались общества с противоправительственной направленностью, угрожающие общественному спокойствию и безопасности, а также те, которыми руководили учреждения либо лица, пребывающие постоянно за границей ⁷¹.

Самые большие сложности возникли с участием государственных служащих в общественных организациях. Совет министров постановил как общее правило: служащие у государства могут создавать свои общества и союзы и участвовать в посторонних, но только с разрешения начальства.