Можно не соглашаться с выбором и методами расчёта показателей, но нельзя согласиться с ролью России как сенсора в сложившейся системе измерения прогресса, где реализуется целый ряд глобальных проектов. Наша страна в лице Счётной палаты активно включилась в эти процессы в конце 2007 года, когда на очередном конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) мне было доверено возглавить рабочую группу по разработке ключевых национальных индикаторов развития (KNI), в которую вошли представители 21 страны мира.

ЧТО ЕСТЬ ПРОГРЕСС?

Сформировать новую систему показателей развития и источников экономического роста, отражающих проектный подход, оценку по конечному результату, непрерывность процесса стратегического управления, – злободневная задача не только для нашей страны. Этими проблемами, помимо уже упоминавшейся комиссии Саркози, активно занимается Организация содействия экономическому развитию (ОСЭР). Под её эгидой прошли две международные конференции в Стамбуле и Пуссане, где представители более 140 стран обсуждали проблемы измерения параметров социального прогресса как условия безопасного и устойчивого развития. Системы оценки эффективности, основанные на универсально принимаемых ключевых параметрах, рассматривает в эти дни в Мехико бюро руководства ИНТОСАИ, где Россия руководит рабочей группой по KNI.

В ходе этой работы проблемным оказалось уже само определение прогресса, которое классик «экономики счастья» нобелевский лауреат Амартия Сен определил как свободу, понимаемую как «возможность самореализации».

В то же время, как известно, Ф. Энгельс определял свободу как «осознанную необходимость». Симбиоз данных понятий позволяет определить свободу как «необходимость возможностей», то есть как потенциал или способность для достижения выбранных целей.

При этом совокупный национальный потенциал может быть представлен как сумма реализуемой мощи (например, ВВП) и мобилизуемых ресурсов (например, запасов полезных ископаемых).

Проблеме измерения потенциалов (capabilities, capacity) сегодня посвящено огромное количество работ, но задача от этого не становится проще.

Для стран с разной историей и уровнем развития пространство измерения прогресса может иметь различное число координат и метрик оценок. Институт Маккензи выделяет ряд уровней пространства управления развитием и обеспечивающих их информационных технологий: планирование ресурсов, проектное управление, процессное управление, управление архитектурами и управление потенциалами.

По просьбе Президента Российской Федерации Счётная палата развивает аудит сопоставления стратегий развития, примером которого могут служить результаты сопоставления уровней стратегирования России и США. Сегодня мы фактически переходим от двухмерного планирования к трёхмерному программированию, в то время как США переходят от четырёхмерного управления целеустремлёнными архитектурами (BEA) к многомерному сетецентрическому управлению потенциалами развития.

В этом плане выдающийся российский историк, автор термина «геополитика» Н.Я. Данилевский рассматривал прогресс не как универсальный вектор, а как спектр развития равноправных культурно-исторических типов, обеспечивающих многообразие мира как условие развития цивилизации в целом.

Сегодня прогресс прямо связывают с «умной экономикой», отражением которой являются не столько конкурентоспособные продукты и услуги как объекты управления, сколько «умная» система управления социально-экономическим развитием, включая адекватный выбор базовых ценностей и стратегических целей, эффективную архитектуру ответственности и конкурентоспособные технологии управления. И всё это требует денег и внимания власти не меньше, чем строительство АЭС, суперЭВМ и Сколково.

Что касается выбора целей, то кризис лишний раз подтвердил вывод комиссии Саркози, сделанный в докладе «Измерение эффективности экономики и социального прогресса» об опасности подмены целей условиями их достижения. Имея значительный запас золотовалютных резервов как условие финансовой стабильности, мы не обеспечили даже условий экономической стабильности, не говоря о целях и темпах развития, включая рост ВВП – как ключевую из выбранных стратегических целей.

При этом ВВП, безусловно, является важнейшим показателем, но, как справедливо отмечал Дж. Кеннеди, «это не то, ради чего стоит жить». И, может быть, поэтому даже восьмикратный рост ВВП Азербайджана и более высокий, чем у России, индекс конкурентоспособности не изменили вектор миграции между Баку и Москвой.

Если вас вывели или вы сами выбрали ложную цель, то у вас есть шанс компенсировать издержки за счёт реализации других целей. Если вы выбрали ложную систему координат или у вас её вообще нет, то вы не достигнете ни одной из целей. Поэтому крайне важен выбор показателей и критериев успешности прогресса.

За последние годы высшее политическое руководство страны приняло ряд принципиальных решений в сфере планирования социально-экономического развития, формирования стратегических карт и архитектуры пространства показателей качества.

Третий год ведётся оценка результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти: анализируется степень достижения целевых показателей, отслеживается динамика достигнутых результатов, а также планы по повышению результативности.

В соответствии с правительственным постановлением ведётся разработка карт проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. Большинство этих проектов, которых насчитывается около пятидесяти, являются межведомственными и могут охватить около 35 процентов бюджетных расходов.

Утверждена разработанная Минфином России программа повышения эффективности бюджетных расходов на этот же период. Одновременно предлагается реструктуризация бюджетного сектора и создание большой сети автономных учреждений. Представляется, что без надлежащей системы контроля за качеством и доступностью услуг населению, а также за управлением бюджетными средствами существуют значительные риски при реализации намеченных мер. Принятие программы требует новых методов аудита проектов и программ – от мониторинга транзакций до Performance Audita.

Добавлю, что различные направления реформирования управления в государственном секторе слабо скоординированы между собой. Материалы проверок Счётной палаты свидетельствуют, что система показателей отчётности пока слабо связана со стратегическими целями и доктринальными документами, включая послания президента, Концепцию долгосрочного развития страны до 2020 года, а также с эффективностью бюджетных расходов. Отсутствует общая стратегия внедрения принципов управления по результатам.

В условиях отсутствия в нашей стране аналога Админи­стративного бюджетного управления США или Госплана СССР несбалансированность целей, ресурсов и мер, а также отсутствие системы синхронизации их изменений может привести к росту рисков ведомственного сепаратизма не меньших, чем риски регионального сепаратизма.

Пакт Манклоа – договор, подписанный во дворце Манклоа между политическими партиями, профсоюзами и работодателями о согласии с условиями и принципами развития Испании после Франко, включая принцип справедливого распределения тяжести кризиса между регионами и социальными группами.