Я полагаю, что Основной Закон является первой конституцией в мире, которая вообще обращает внимание на партии и отводит им соответствующее конституционное место. Правда, в тексте конституции это занимает гораздо более скромное место, чем в конституционной действительности. По тексту статьи 21 «партии содействуют формированию политической воли народа». В действительности они являются существенными носителями и созидателями этого формирования политической воли, и одновременно представителями государства, а именно во всех его частях и учреждениях: в бундестаге и в федеральном правительстве, в ландтагах и в земельных правительствах, даже в федеральном конституционном суде с его «чёрным» и его «красным» сенатом, но также и в общественных учреждениях и всё более и более в негосударственных объединениях общественного права — повсюду мы снова встречаем партии.
В своей конституционной действительности Федеративная республика является партийным государством. Без партий она не смогла бы функционировать ни одного дня, а с ними она функционирует отлично. Через партии — а сегодня уже практически только через них — снизу вверх текут желания, идеи, одобрения и отрицательные эмоции, требования и протесты; и также через партии — и вновь только через них — течёт государственная политика сверху вниз, в форме законов, постановлений, административных мер, объяснительных или зажигательных речей или агитационных телевизионных программ. Партии являются большим, незаменимым связующим звеном между народом и государством; от их состояния зависит, будет успешной или нет связь демократии и стабильности, к которой стремится Основной закон.
Почти что самое важное, что следует понять, если хотят понять нашу конституционную действительность, то, что эта двойственная роль партий — это нечто новое. Они больше не являются, как ранее, «представителями народа», которым противостоят независимые от партий верхушка государства и государственное управление. Они не могут более не задумываясь критиковать и осуждать в уверенности, что другие уж позаботятся о том, чтобы государству не будет нанесен урон. Они сами должны заботиться о том, чтобы государству не был нанесён ущерб — если они не будут этого делать, это не сделает никто другой. В определённом смысле они являются государством. Однако одновременно они остаются постоянными конкурентами в борьбе за благосклонность избирателей, рассчитывающими на то, чтобы привлечь на свою сторону большинство избирателей и выполнить призвание правления. Это охраняет их — по крайней мере, до поры до времени — от того, чтобы стать недемократическими политическими аристократами как партии, которые в однопартийных государствах без конкуренции монополизируют политическую жизнь.
Однако несомненно то, что две, три или две с половиной партии, из которых в Федеративной республике до сих пор образовывались правительства, имеют с этими раз и навсегда правящими монопольными партиями столь же много или даже больше общего, чем с любой из многочисленных партий прошлых германских «народных представительств»: в противоположность им они являются опорой государства, ответственными за то, чтобы Федерации и землям предоставить их канцлеров, министров и служащих. И они должны объединять эту высокую ответственность со своей демократической задачей — направлять вверх мнение избирателей.
Германский избиратель инстинктивно постиг эту новую роль партий. Это его величайший вклад в успех второй германской республики. На то, что он постиг эту роль, указывает прежде всего то, что он радикально сократил число партий — в первом бундестаге их ещё было девять. Это осуществило не «образующее большинство избирательное право», а сознание избирателей, что он под Основным Законом более не просто выбирает представителя своих личных интересов или мировоззренческих предпочтений, а выбирает правительство.
На вопрос, полностью ли уже также и сами партии постигли свою новую роль, ответить менее легко. За это говорит то, что все представленные в бундестаге партии стремятся из старых классовых или мировоззренческих партий стать народными партиями. Это системно правильно. Пока партии были лишь для того, чтобы чуждое партиям правительство противопоставлять мнениям народа, имело смысл и значение то, что каждый класс и каждое мировоззрение образовывали свою собственную партию. Но партия, которая сама желала управлять государством, должна была каким–либо образом интегрировать в себя все классы и мировоззрения и смочь привести их к компромиссу, если при этом другая партия центр тяжести и акцент предпочла бы поставить иначе. Против принятия того, что партии уже полностью вросли в свои новые роли, говорит их вновь усилившаяся «поляризация» и снова и снова прорывающаяся у соответствующей оппозиции склонность учинять обструкцию. Именно в этом имеется опасность того, что пыл партийной борьбы сделает государство неуправляемым. Уже обычное слово «оппозиция» внушает ложное, в основе анахроническое отношение; возможно следует лучше говорить о правительстве и о запасном правительстве — в английской организации власти на это уже указывают слова «теневой кабинет».
Это именно не является задачей соответствующих партий меньшинства — постоянно вставлять палки в колёса партии большинства и всему, что делает правительство, автоматически говорить «нет». Их задача — держать себя готовыми к роспуску правительства в любой момент — и естественно рекомендовать себя в качестве следующего правительства. Лучше всего они будут себя рекомендовать своими собственными достижениями. Федерализм даёт для этого наилучшие возможности, поскольку он так сказать заботится об утешительных призах: даже если некая партия в Бонне долгое время вынуждена сидеть, как говорят, на жёстких лавках оппозиции, ей всегда дадут ту или иную столицу федеральной земли, где она будет сидеть на мягких министерских креслах. Это отличное средство предотвращения против озлобленности и досады на государство.
Воссоединение через земли?
Это не единственное преимущество федерализма. Весьма выраженная самостоятельность федеральных земель произошла ведь не совсем по собственной воле отцов Основного Закона. Федерализм был им так сказать предначертан оккупационными властями через создание земель, и при составлении Основного Закона более или менее был навязан, и по меньшей мере в Северной Германии, где людей всё ещё основательно беспокоило воспоминание о прежнем централистском правлении Пруссии с его экономностью и эффективностью, он никогда не стал действительно популярным.
Верно также и то, что отдельные германские земли всё еще случайное происхождение привязывают к бывшим оккупационным зонам, что пора бы наконец произвести недвусмысленно предусмотренные Основным Законом землеустройство и новое разграничение, и что повсеместно разделение например в школьном образовании или в криминальной полиции может привести к досадным неприятностям и к недоступности информации. Однако как раз эта последняя упомянутая опасность принесла в конституционную действительность учреждения, у которых возможно ещё может быть большое будущее — не только для Федеративной республики, но и для Германии в целом.
Я думаю о постоянных конференциях министров федеральных земель, конференциях по делам религий, министров внутренних дел и финансов, об учреждениях, которые не предвидел Основной Закон, которые однако оказались безусловно необходимыми и сегодня без них нельзя себе представить германской конституционной действительности. Они были безусловно необходимы, поскольку добивались только лишь определённого единообразия и координация во всем множестве областей, которые Основной Закон вывел за рамки компетенции федерации и передал федеральным землям для самостоятельного урегулирования. Федеральные власти не могут вмешиваться в управление этими вещами; и если они не должны развиваться в безнадёжно различных направлениях, то земли должны сами взять дело в свои руки и от случая к случаю на добровольной основе объединяться в вопросах определенных урегулирований. Таким образом, в определённой степени рядом с Федеративной республикой совершенно в тишине на той же территории образовалось нечто вроде неформального союза германских земель — свободный союз государств рядом с жёстко очерченным федеральным государством, объединение земель, у которого нет никакой власти над его членами, который однако предотвращает жизнь врозь. И кто не думает, когда он слышит такие определения, невольно о разделе Германии и о возможностях её будущего преодоления?
