Деятельность Петра I навсегда останется предметом споров. При нем, и во многом благодаря ему, Россия окончательно стала великой державой, вышла к Балтийскому и Азовскому морям, обзавелась новой столицей – ныне одним из самых прекрасных городов мира. Гражданский шрифт, гражданское книгоиздание, первые газеты, новое летосчисление, рывок в промышленном развитии, новая армия и флот, Академия наук и академический университет, Навигацкая и Инженерная школы, Морская академия, Академия художеств, новые города (помимо Петербурга и Кронштадта, это Липецк, Таганрог и Петрозаводск), крепости, дворцы, каналы, дороги – все его заслуги трудно даже перечислить. Наконец, Петр твердо поставил личные заслуги выше происхождения, запретил браки по принуждению родителей и, как принято считать – хотя это верно лишь в малой степени, – «вывел женщин из терема» (см. выше: «Права человека в допетровской Руси»).

А вот в истории российского народоправства и выборного представительства эпоха Петра I и его преемников – серьезный провал. Это все еще мало осознано: Петр внедрил столько чужеземного, так сильно вестернизировал верхушку общества, что свое, допетровское, в последующие времена даже на уровне обсуждения начало восприниматься (по крайней мере, либеральным лагерем и революционными демократами) как нечто безусловно отсталое[123] и уж точно деспотическое, хотя это никак не соответствует действительности. При Петре пресеклось все, что было политически многообещающего в России XVII в. До него в стране имелся сословный и при этом выборный представительный орган, имелись низовые выборные демократические учреждения. На фоне безжалостных тираний и кровавых зверств Европы XVI–XVII вв. Боярская дума, Земские соборы и земское выборное самоуправление смотрятся очень даже неплохо.

Любое явление следует оценивать прежде всего по меркам своего времени. Прямой аналог Земских соборов, французские Генеральные штаты созывались меньшее число раз и прекратились раньше, но французскую парламентскую традицию ведут именно от них, а у нас, выходит, нет парламентской традиции. Между тем полномочия и функции соборов были, повторюсь, вполне парламентские. На них были приняты важнейшие законодательные документы в истории России XVI–XVII вв., важнейшие решения в области внешней политики, войны и мира. Соборы имели право законодательной инициативы, решали вопросы налогообложения, вопросы церковного устроения, внутреннего управления, торговли и промышленности.

Бюрократический переворот Петра I не был ни одномоментным, ни прямолинейным. Указом от 30 января 1699 г. Петр ввел в городах должность выборного бурмистра с тем, чтобы «гостей, гостиные сотни и всех посадских, купецких и промышленных людей… ведать бурмистрам их и в бурмистры выбирать им меж себя, по скольку человек похотят; а из них по одному человеку сидеть по месяцу президентом». Бурмистры избирались всем «посадским обществом» на посадском сходе из всех разрядов посадского населения. Заседали бурмистры под председательством «месячного» президента в присутственном месте, которое велено было звать ратушей. Избирались также ратманы (советники), сохранилось и право выбирать податных сборщиков «общим с гражданы согласием». «Все эти должности, то есть президента, бургомистра и ратманов, были замещаемы по выбору самих граждан из числа граждан первостатейных, добрых, зажиточных, и притом только русских» (Константин Троцина. История судебных учреждений в России. – СПб., 1851).

Указы 1699, 1702, 1708 и других годов, касавшиеся органов самоуправления, не отменяли выборного начала. Губернская реформа вообще могла бы открыть путь к углублению демократического начала в низовом управлении, поскольку привела к существенной децентрализации управления и высокой самостоятельности губерний. Однако над ратушами власть водрузила магистраты. Члены магистратов, избиравшиеся бессрочно, считались «действительными начальниками» граждан. «Закон ставил выборных на чиновный путь, обещая за службу чины по табели о рангах» (Ключевский). Сами новые слова – бурмистр, ратуша, президент, ратман, магистрат – говорят о копировании образцов из-за рубежа, чаще всего из Швеции – страны развитой и изощренной бюрократии.

Правда, по уездам остались земские суды и при всех переменах административного устройства сохранялись должности с приставкой «земский» (казначей, надзиратель сборов и т. д.), но былое земское самоуправление сошло на нет. Зато появились земские комиссары – чиновники со множеством функций, они отвечали за разверстку подушной подати, ведали межевыми и тяжебными делами, торговлей, промышленностью, народным здравием и нравственностью. Лишь «на самом дне» (по меткому выражению Ключевского) сохранились «старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские», только они остались вне чиновной иерархии; на помещичьих же землях «настоящей мелкой земской единицей стала барская усадьба».

После губернской реформы 1775 г. самоуправление чуть воспряло. Реформа усовершенствовала систему выборных административных и судебных должностей на уровне губерний и уездов. Увы, это было уже не демократическое самоуправление (с целовальниками из крестьян, с представителями городских сословий во главе слобод), а дворянское. Появилась система выборных должностей, которые могли занимать только дворяне. За образец брались системы дворянского самоуправления Пруссии, Австрии, Англии. Но в этих странах они складывались таковыми на протяжении веков, а для России это был исторически роковой шаг назад.

Жалованная грамота городам (1785) учредила всесословные выборные органы в городах (Городскую думу, Шестигласную думу, магистрат). Да и сельский «мiр», хоть и переживал необратимую, казалось бы, деградацию (его искусственно оживит правительственная политика XIX века), сохранял вполне демократическое самоуправление.

При всех наших законных претензиях к Петру I, надо признать, что и при нем и при его преемниках (это особо подчеркивает Б. Н. Миронов) «все социальные группы, все сословия обладали правом самоуправления. Властные функции разделялись между верховной властью и корпорациями – дворянскими, городскими, – а также общинами».

Значение допетровского земского опыта для политической истории России трудно переоценить. Земства не были забыты. В следующем веке они пережили второе рождение – и как система местного всесословного демократического самоуправления, и как либерально-оппозиционное общественное движение, подготовившее переход России от самодержавия к конституционной монархии.

Мощные явления вообще редко угасают одномоментно. Отголоски Земских соборов обнаруживаются и в XVIII в. Между 1700 и 1766 гг. шесть раз созывались Уложенные комиссии – временные коллегиальные органы для кодификации законов, вступивших в силу после принятия Соборного уложения 1649 г.

Громадное количество нормативно-правовых актов делало ситуацию в правовой сфере крайне сложной. На территории империи действовали противоречащие друг другу указы, уставы и манифесты. Кроме Соборного уложения 1649 г., в России не было единого свода законов. Первая из Уложенных комиссий (УК) состояла из бояр, окольничьих, думных дворян и дьяков, т. е. по составу была ближе к Думе, чем к собору. Однако уже следующие составы УК пополнялись сенаторами, членами коллегий, несколькими десятками депутатов от губерний. Из-за всякий раз повторявшихся острых противоречий в УК поставленная цель достигнута не была. Это побудило Екатерину II – нет, не усадить нескольких законоведов и без всяких дискуссий написать новые законы, а созвать седьмую Уложенную комиссию в составе даже более представительном, чем самый полный из Земских соборов с заданием выработки нового свода законов, уже «европеизированных». В июле 1767 г. в Москву съехались депутаты от всех 189 уездов и 216 городов империи.