Планируемый гарантированный сбыт книг, выпускаемых государственными предприятиями, представлял по сути дела процесс регулирования потребления. Такое положение приводило к тому, что издавались книги, идеологически выдержанные, отвечающие государственным интересам и проводимой политике, но экономически убыточные. Государственные предприятия в силу идеологических установок поступались доходами. Постепенно это привело к дефициту книг, порожденному не войной и разрухой, а устойчивым превышением платежеспособного спроса над товарным обеспечением — иными словами, к книжному голоду. Отсюда вытекает введенная позднее практика планового распределения печатной продукции и регулирования рынка.
Полиграфическая промышленность в 20–е годы находилась в критическом состоянии. Разрозненные мелкие предприятия испытывали трудности с финансированием и с поиском заказчиков. Основной статьей доходов был выпуск бумажно–беловой и канцелярской продукции. Новые условия хозяйствования привели к ее реорганизации.
Наиболее приемлемый путь для подъема полиграфии состоял в укрупнении предприятий и создании трестов. В 1922 г. в Москве возник полиграфический трест — Мосполиграфтрест, объединивший шесть типографий. Затем возник трест в Петрограде.
Трест, как объект государственной собственности, обеспечивался государственными кредитами, что позволило наладить его бесперебойную работу. В провинциальных городах прижилась иная форма — аренда, а в некоторых случаях передача типографий в частные руки. Важной задачей было улучшение материальной базы полиграфических предприятий и фабрик, поскольку работа многих из них зависела от зарубежных поставок материалов и оборудования. Эта зависимость возросла в связи с прекращением экономической блокады со стороны западных стран.
Государственное управление отраслью осуществлял Полиграфический отдел ВСНХ, которому были предоставлены неограниченные возможности. В связи с изменением объема и характера работы этот орган управления был преобразован в полиграфическую секцию производственного отдела ВСНХ. В основном это был контролирующий орган, по примеру которого были созданы аналогичные органы управления и контроля на местах. В эти годы началось создание полиграфических предприятий в республиках: в 1922 г. были построены типографии в Узбекистане, Азербайджане. В 1926–1927 гг. был сооружен полиграфический комбинат — типография газеты "Известия".
Состояние полиграфической промышленности зависело от состояния бумагоделательной промышленности, которая испытывала аналогичные трудности в годы новой экономической политики. До октября 1917 г. бумага для книгопечатания в значительной мере импортировалась. Лучшие бумажные фабрики находились в Финляндии, Эстонии и Латвии. После октября 1917 г. торговые связи были резко сокращены и практически прерваны.
В стране остро встал вопрос о нехватке бумаги. Многие называли это "бумажным" кризисом. Весь бумажный запас находился в руках бумажного фабриканта — Центрбумтреста. Планированием объема поставок импортной бумаги и полиграфического оборудования занимался Отдел печати при ЦК РКП(б). Он также заключал соглашения с Центрбумтрестом о предельных ценах на бумагу. Для борьбы с бумажным кризисом вводился режим экономии бумаги.
В марте 1926 г. была подписана конвенция крупнейших советских издательств, цель которой — ограничить путем добровольного соглашения выпуск продукции издательств, безболезненно изживая тем самым бумажный кризис и способствуя оздоровлению книжного рынка.
12 декабря 1921 г. А. Д. Цюрупа и Н. П. Горбунов подписали декрет Совнаркома "О частных издательствах", предоставлявший дополнительные права частно–кооперативным предприятиям: им разрешалось иметь собственные или арендованные типографии, склады, магазины; продавать книги, изданные на собственные средства без субсидий со стороны государства, печатать книги за границей.
Книгоиздание — это область рискованного капиталовложения. Государству было выгодно на данном этапе допустить вливание частного капитала, несмотря на то, что среди частных издательств было мало фирм с дореволюционным стажем и опытом, а накопление капитала было ничтожным. Достаточно отметить, что немногие частные издательства располагали редакционно–издательским аппаратом и имели устойчивые финансовые позиции. На малорентабельном в то время книжном рынке частнику был выделен издательский сектор временного и "дробного" спроса, то есть книги повышенного риска. В 1923 г. на долю частных издательств приходилось 42,5 процента названий из совокупной ассортиментной группы "Беллетристика, поэзия, история литературы".
Вместе с тем государство (точнее коммунистический партийный аппарат) не хотело добровольно отказываться от идеологической монополии, учитывая, что экономически независимые от государства издательства будут свободны в тематическом планировании, ориентируясь на удовлетворение разнообразных потребностей.
Общее определение понятия частное издательство, исходя из мировой и российской практики, дал председатель Союза петроградских кооперативных издательств Ф. И. Витязев: "Частно–издательская деятельность" понимается нами в широком смысле, то есть сюда входят как частно–владельческие издательства в тесном смысле слова, так и все общественные. Понятие "частной" деятельности нами вводится в смысле противоположения ее "государственной". К частным относились те издательства, которые выпускали: 1) авторские, чисто случайные издания; 2) издания научных объединений; 3) издания различных обществ (антирелигиозных, технических, краеведческих, по изобретениям и т. д.); 4) издания артелей, организованных на принципах первичной промысловой кооперации. Пятую группу частных издательств, согласно Ф. И. Витязеву, составляли "подлинные" частные издательства, осуществлявшие "организацию издательского дела путем инициативы и на средства отдельных лиц".
Взаимоотношения частно–кооперативных и государственных издательств строились на нескольких принципах: взаимодополнении, взаимоисключении, нейтральности. Деятельность одних поощрялась государством, других — тормозилась. Экономически независимые издательства обретали свободу технического планирования и самостоятельно формировали издательский портфель. Потребности рынка и спрос диктовали свои условия при подборе книг для выпуска. Это положение зачастую ориентировало издательство на выпуск низкопробных изданий, основным критерием стала вероятность сбыта.
Первым законодательным документом, регулирующим взаимоотношения частных и государственных издательств в условиях нэпа, было постановление Совнаркома от 16 августа 192l г. "О порядкe издания учебников". Исключительные полномочия в издании учебников предоставлялись Госиздату, однако предусматривалось, что он может передавать право на переиздание учебников кооперативным издательствам и отдельным лицам, подписывая по этому поводу соглашение. 16 августа 1921 г. было принято постановление Коллегии Наркомпроса, в соответствии с которым тематический план каждого издательства утверждался Госиздатом.
Таким образом, при проведении своей политики в области печати государство опиралось на "командные высоты" — Госиздат, который занимал ведущее положение в книгоиздании страны. В 1927 г. на его долю приходилось 75 процентов всей печатной продукции. В период нэпа в стране существовало около двух тысяч издательств, а объем печатной продукции немного превысил уровень 1913 г. Уже в феврале 1921 г. было зарегистрировано 143 частно–кооперативных издательств, в общей сложности за 1922–1929 гг. возникло свыше пятисот негосударственных издательств.
Оживление частно–кооперативной деятельности в начале нэпа послужило одной из главных причин создания 6 июня 1922 г. Главного управления по делам литературы и издательств(Главлит). Местными органами Главлита являлись облиты и гублиты. В обязанности Главлита входили предварительный просмотр всех произведений печати, предназначенных к опубликованию, как в рукописи, так и после набора: выдача разрешений на право издания отдельных произведений, а также периодических и непериодических изданий; составление списков произведений печати, запрещенных к продаже и распространению; издание правил, разъяснений и инструкций по делам печати, издательств, типографий, библиотек, книжных магазинов. Вместе с тем существовали и секретные предписания "создать для частных издательств полнейшую невозможность нормальной реализации литературы". Особенно внимательно контролировалась идейно–политическая сторона деятельности издательств: выяснялись программа издательства, политические убеждения сотрудников, источники финансирования и доходы. Последняя статья особенно интересовала, так как с мест в Главлит поступали "тревожные" сообщения: "Частные издательства, несмотря на все легальные и нелегальные репрессии… продолжали расти, развиваться, крепнуть".
