Министерство финансов просит бюджетные организации представить ему прогнозы исполнения их бюджетов до конца года, а также перечень их запросов на следующий год с целью подготовки базового сценария при «неизменной политике» на текущий год, который будет использован для составления прогнозов на год, по которому ведется подготовка бюджета.
При подготовке индивидуальных прогнозов на текущий год бюджетные организации могут также представить запросы на чрезвычайные или непредвиденные расходы, связанные, например, с решениями исполнительной власти относительно расходов, которые, по мнению данных бюджетных организаций, они должны будут финансировать, и с утвержденным законодательством, которое может повлиять на динамику расходов отдельных единиц в предстоящий период (например, в случае непредвиденных корректировок коэффициентов заработной платы за предыдущий год), или в целом на новые расходы, которые они считают необходимыми для исполнения своих установленных функций.
По получении этой информации Министерство финансов дает бюджетным организациям указания относительно того, какие статьи расходов надлежит исключить из прогнозируемой базы, и уведомляет их об областях, по которым более вероятно выделение финансирования; цель при этом состоит в использовании максимально реалистичной базы расходов на текущий год. Это, как правило, требует сокращения даже статей, входящих в официально утвержденный бюджет на текущий год, ввиду недополучения доходов, которое в течение нескольких лет было неизменной чертой исполнения бюджета. Цифры, представляемые бюджетными организациями Министерству финансов, обычно состоят из прогнозов на базовый год, перемноженных на соответствующее множество коэффициентов цен и заработной платы. Они также включают перечень всех новых расходов с отдельным указанием и обоснованием каждой статьи, особенно по расходам, связанным с принятием новых решений. Пока ведется эта работа на уровне отдельных статей, Министерство финансов готовит подробный прогноз доходов, выявляет дополнительные источники финансирования и устанавливает лимиты бюджетного дефицита.
В период с 1993 по 1995 год первоначальная совокупность запросов более чем ста бюджетных организаций, как правило, в два-три раза превышала сумму доходов плюс объем возможного дефицита. По мере снижения инфляции этот разрыв несколько сократился, но хроническое неисполнение бюджета предыдущего года не дает возможности свести его на нет – все бюджетные организации стремятся получить в текущем году то, что они недополучили ранее. На этом этапе для Министерства финансов начинается наиболее трудная работа – проведение переговоров с бюджетными организациями, – конечная цель которой заключается в приведении предусмотренных бюджетом расходов в соответствие с источниками дохода и дополнительного финансирования с учетом целевого показателя дефицита бюджета.
Процесс переговоров обычно состоит из трех этапов. На первом этапе представители финансовых департаментов бюджетных организаций (министерств и ведомств) проводят встречи с сотрудниками соответствующих отраслевых департаментов Минфина. На этом этапе обсуждаются запросы бюджетополучателей и предпринимается попытка найти компромисс между нуждами получателей средств и теми лимитами расходов, которые выделены соответствующему департаменту Минфина Бюджетным департаментом, исходя из общих целевых показателей по расходам федерального бюджета. На этом этапе редко удается добиться полного компромисса, но степень расхождений обычно сокращается.
За этими обсуждениями обычно следует серия встреч между сотрудниками Бюджетного департамента Минфина и отраслевыми департаментами, несущими основную ответственность в рамках Министерства за финансирование различных областей экономики (например, за социальную сферу, промышленное производство, сельское хозяйство и т. д.). На этом этапе проводится вторая очередь сокращения заявок с целью сведения общего объема запросов до уровня, в большей степени соответствующего целевым показателям Министерства финансов. Наконец, на третьем этапе проводятся встречи высшего руководства бюджетных организаций либо с Министром финансов, либо, чаще всего, с курирующим заместителем Министра финансов. Это – последняя возможность для бюджетных организаций аргументировать свои возражения против сокращения расходных заявок, предложенных Министерством финансов.
После завершения последнего раунда переговоров Министерство финансов сводит воедино ассигнования всех бюджетных организаций. Составляются проекты пояснительных записок, подготавливаются таблицы, и Минфин представляет Правительству первый проект бюджета. Представление проекта бюджета обычно проводится на встрече Министра финансов и ряда его заместителей с Премьер-министром. Премьер-министру сообщается о наиболее существенных характеристиках бюджета и приоритетах в области расходов, указывая также, в каких областях произведены наиболее значительные сокращения и каков потенциальный риск при сокращении первоначальных заявок бюджетных организаций до более разумных уровней. На этом этапе Премьер-министр может задать ряд вопросов, в том числе попросить предоставить дополнительную информацию об относительной доле ассигнований каждой организации, их увеличении по сравнению с предыдущим годом, степени произведенных сокращений, областях, которые подверглись сокращению, и т. д.
На момент представления бюджета Премьер-министру обычно имеется нераспределенный резерв в размере 3—5 процентов от общей суммы доходов бюджета. Премьер-министр распределяет этот резерв в полном объеме между конкретными организациями, если считает, что их заявки подверглись чрезмерному сокращению, или если само Министерство финансов видит достаточные основания для некоторого увеличения расходов. Затем проект бюджета представляется на заседании Правительства. На этом заседании министры выдвигают свои возражения, как правило, заявляя, что значительные сокращения против их первоначальных заявок, на которые им предлагается пойти, наносят ущерб интересам соответствующих секторов. В период, предшествующий этому заседанию, каждое ведомство затрачивает значительное время на подготовку документов и объяснение (иногда очень подробное) весьма обоснованного характера их запросов. В ходе обсуждения бюджетов последних лет, несмотря на настоятельные просьбы министров, высказанные на заседании, в предложения, представленные Министерством финансов, не было внесено существенных изменений. Главная проблема заключается в том, что хотя все хотели бы иметь больше средств для расходов, не всегда ясно, какие имеются новые источники дополнительного финансирования. Из-за нежелания Правительства идти на более решительные действия по обеспечению доходов (как уже отмечалось, само правительство нередко предпринимало инициативы, уменьшавшие сбор доходов) и того факта, что размер дефицита на этом этапе, как правило, уже не подлежит обсуждению, возможности для удовлетворения просьб об увеличении расходов чрезвычайно ограничены или вовсе отсутствуют.
Одним из главных недостатков этого этапа бюджетного процесса является то, что Министерство финансов отвечает за переговоры с бюджетными организациями, но не имеет четкого представления о характере их работы. Только в конце 1997 года Минфин начал собирать информацию о реальном количестве организаций, финансируемых из федерального бюджета, и анализировать их деятельность. Переговоры о сокращении расходов часто проходят в условиях отсутствия информации, которая позволила бы сделать более обоснованный выбор. В условном примере с Министерством культуры возможна следующая ситуация. В рамках предыдущих бюджетов Министерству культуры удалось получить финансирование на приобретение произведений искусства и других материалов для ряда очень важных музеев. Эти закупки были осуществлены в соответствии с бюджетом, но в рамках планируемого бюджета необходимость в таких расходах отсутствует. Однако скорее всего Министерство культуры при составлении своей заявки «забудет» исключить соответствующие расходы на дополнительные закупки, хотя в действительности в предстоящем финансовом году таких закупок не ожидается.
