Смена руководства Минфина осенью 1994 года привела к тому, что это министерство стало быстро терять свою былую роль в определении экономической политики государства. Постепенно Минфин стал отказываться от руководства и контроля за деятельностью министерств и ведомств, обеспечивающих сбор доходов бюджета. На смену борьбе за рост доходов бюджета, за ликвидацию налоговых льгот стала приходить деятельность по изысканию новых источников финансирования дефицита бюджета. Именно в это время получила широкое распространение практика выпуска первых денежных суррогатов (КО – казначейских обязательств, которыми Минфин оплачивал свои расходные обещания), что поставило в исключительно тяжелое положение бюджет в последующие годы.

Таким образом, приняв решение о проведении политики, направленной на радикальное снижение инфляции, российские власти не смогли обеспечить равномерное укрепление денежной и бюджетной политики. В то время как в сфере денежной политики проводилась в целом ограничительная политика, укрепление и повышение действенности инструментов денежной политики, российское Правительство не смогло обеспечить адекватное укрепление федерального бюджета, по сути, постепенно утрачивая контроль за его пропорциями, структурой расходов. Возник дисбаланс в степени жесткости и управляемости денежной и бюджетной политики, который возрастал с течением времени.

До середины 1995 года денежная политика Центрального банка состояла из нескольких самостоятельных элементов, временами плохо скоординированных между собой. Самым главным из них была деятельность Правительственной комиссии по вопросам денежно-кредитной политики (Кредитная комиссия), созданной в 1993 году по инициативе Б. Федорова и являвшейся единственным инструментом достижения согласия Минфина с Центральным банком. До создания этой Комиссии Центральный банк был абсолютно безконтролен и неподотчетен в своей денежной политике, более того, зачастую действия Центрального банка прямо противоречили тем целям, которые определяло Правительство. Вполне очевидно, что это создавало дополнительные сложности во взаимоотношениях различных государственных структур.

Задачами Кредитной комиссии были определение возможных ежеквартальных пределов предоставления кредитов (кредитной эмиссии) Центральным банком и распределение этих лимитов между получателями. Основная доля кредитов Банка России доставалась федеральному бюджету, но часть средств направлялась в виде централизованных кредитов непосредственно отраслям и предприятиям (главным образом, в АПК, в подготовку ТЭК к зиме и на «северный завоз»), а также выделялась Банку России для предоставления кредитов банковской системе. Кредитная комиссия играла очень важную роль. С одной стороны, она обеспечивала регулярный анализ и согласование точек зрения Правительства и Центрального банка, отношения между которыми были не самыми приятными, особенно в 1993 году С другой стороны, именно на заседаниях Кредитной комиссии осуществлялась «стыковка» согласованной с МВФ денежной программы и российских реалий.

Были еще два элемента денежной политики Банка России, которые оказывали самостоятельное воздействие на денежное предложение: операции на валютном рынке и операции на рынке ГКО—ОФЗ. Последние до середины 1995 года были еще незначительными по объему и не играли сколько-нибудь определяющей роли в проведении денежной политики, но операции на валютном рынке являлись одним из наиболее действенных (по масштабам) инструментов управления денежной ликвидностью[11].

Операции на валютном рынке в то время не воспринимались в Центральном банке как инструмент денежной политики, как инструмент управления рублевой ликвидностью. Валютные операции существовали как самостоятельная часть политики Банка России, с отдельным целеполаганием и целевыми установками. Эти операции использовались для управления курсом рубля, для сглаживания его колебаний, и хотя при составлении денежных программ изменение валютных резервов Центрального банка безусловно принималось во внимание, в текущих действиях воздействие этих операций на рублевое предложение практически игнорировалось.

В результате действия Центрального банка зачастую были противоречивыми по своей сути в разных сферах: принималось решение о выдаче новых кредитов бюджету или отдельным отраслям и одновременно ставилась задача удерживать рубль от падения, невзирая на потери валютных резервов. Фактически, тогда валютные интервенции являлись единственным стерилизующим инструментом[12] в руках Банка России, но использование его осуществлялось стихийно, как реакция на изменение динамики спроса и предложения на валютном рынке. Это означает, что динамика курса рубля была в то время единственным показателем достаточности или избыточности денежной ликвидности, а скорость падения курса рубля была действительно критериальным показателем – показателем, за движением которого наблюдали и который пытались регулировать Правительство и Центральный банк.

Можно смело утверждать, что денежная политика периода 1992—1994 годов не являлась результатом проведения в жизнь определенных идей или направленной на реализацию конкретных целей. Главной целью того периода можно назвать предотвращение гиперинфляции, на грани которой Россия балансировала три года. Все понимали, что инфляция в 15% в месяц лучше, чем 20%, а тем более 25%, но обеспечить устойчивое снижение уровня роста цен денежные власти были не в состоянии. Все программы того времени, согласованные с МВФ, были направлены на эти же цели (сдерживание инфляции), и только в программе 1994 года появилась четко выраженная количественная цель – «снижение месячных темпов инфляции до уровня, измеряемого однозначной цифрой» (то есть менее 10%). Вместе с тем, становилось очевидно, что существовавшая система коллективного денежного планирования, где во главу угла ставились интересы бюджета, не может обеспечить достижение этих целей. Слишком уж противоречивыми были интересы представителей ведомств, входивших в состав Кредитной комиссии.

После принятия решения о прекращении кредитования бюджета Центральным банком и воплощения его в жизнь полномочия Кредитной комиссии в части денежной политики постепенно сошли на нет. Центром внимания этого органа стало использование бюджетных средств и привлечение коммерческих банков к реализации бюджетных программ. Все рычаги управления денежной политикой сконцентрировались в Центральном банке, и принятие весной 1995 года новой редакции закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» фактически явилось символом этих изменений.

К этому времени Центральный банк пережил тяжелейший эпизод в своей деятельности – в двадцатых числах января 1995 года под воздействием сильнейшего спроса населения на иностранную валюту уровень валютных резервов Банка России снизился до объема, которого могло хватить на два-три дня валютных интервенций. Перед руководством Центрального банка и Правительства остро встала проблема исчерпания валютных резервов и, следовательно, неизбежности проведения вынужденной девальвации национальной валюты. Были даже подготовлены соответствующие проекты документов. Можно сказать, что этого удалось избежать чудом – давление на рубль иссякло после того, как население за три недели приобрело в обменных пунктах около 2 млрд долларов.

Именно в это время Центральный банк впервые целенаправленно использовал инструменты денежной политики, направленные на сжатие денежной ликвидности: расширение базы резервных требований[13] и введение резервных требований по депозитам, привлекаемым в иностранной валюте, – но судить об их реальной эффективности тогда было тяжело. Скорее всего, эти шаги имели сильное психологическое значение – впервые Центральный банк дал понять, что он действительно готов управлять ситуацией в денежной сфере.