Бюджет нашел источник денег
Окончательно крест на необходимости собирать налоги, похоже, был поставлен фискальными ведомствами в четвертом квартале 1996 года, когда мощнейший приток средств нерезидентов на рынок ГКО (около 4 млрд долларов за квартал) позволил Минфину решить все свои бюджетные проблемы. Таким образом, бюджет снова стал основным источником предложения денег в экономике. На фоне слабой требовательности налоговых органов спрос на деньги со стороны реального и банковского сектора изменялся чрезвычайно незначительно, что очень затрудняло для Центрального банка управление ситуацией в денежной сфере. Низкий спрос на деньги со стороны банков приводил к тому, что объем кредитов, полученных ими от Банка России, практически никогда не превышал уровня в 5 триллионов рублей. Столь низкая зависимость банков от Центрального банка оборачивалась тем, что действенность традиционных инструментов денежных властей – изменения процентных ставок, – была чрезвычайно низка в России. Вполне очевидно, что даже полное изъятие предоставленных банкам кредитов не могло позволить Центральному банку существенным образом повлиять на денежную массу – ее сокращение на сумму полученных кредитов оставалось незамеченным для экономики.
Из письма миссии МВФ В. Потанину[24]
(21 октября 1996)
…Положение с бюджетными доходами сентября и за истекший период октября было поистине досадным. Данная ситуация вызывает у сотрудников миссии глубокую озабоченность, так как именно на основании их убедительной положительной рекомендации оказать доверие российским властям в их усилиях по проведению мер, направленных на увеличение поступлений доходов в бюджет летом этого года, МВФ и Совет директоров одобрили предоставление трех дополнительных траншей в течение последних двух месяцев (после непродолжительного перерыва в июле)[25].
С учетом сказанного, однако, очевидно: проблема является более серьезной. Остающееся слабым поступление налогов может рассматриваться как отражение провала налоговых законов Правительства. Это, в свою очередь, вызывает вопрос о целостности государства и о способности Правительства выполнять свои функции. Правительство стоит перед критическим выбором: либо взять в свои руки контроль за собираемостью налогов и раз и навсегда изменить культуру налоговых платежей в России, либо согласиться на значительное уменьшение роли государства…
Продолжение притока иностранного капитала на российский финансовый рынок в первой половине 1997 года создавало иллюзию существенного улучшения экономической ситуации: Банк России мог накапливать валютные резервы, экономика постепенно насыщалась деньгами, уровень процентных ставок неуклонно снижался (до 20% годовых к осени 1997 года), сначала Минфин, а затем и региональные власти, банки и отдельные предприятия смогли выйти на международные финансовые рынки и начать привлечение кредитных ресурсов. Все это создавало благоприятную основу для экономики в целом, которая начала оживать и демонстрировать тенденции к росту Но положение федерального бюджета к этому моменту времени стало чрезвычайно тяжелым.
ЧТО ПРОИСХОДИЛО С БЮДЖЕТОМ в 1994—1997 годы
Во всех учебниках по макроэкономической политике говорится о том, что она есть результат проведения денежной и бюджетной политики. Более того, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится о том, что в стране проводится единая государственная денежно-кредитная политика. Единая – в смысле того, что она формируется совместно Правительством и Банком России, а реализуется Банком России, исходя из тех целей, которые определены совместно. Практика показала, что понятие «единство денежной политики» должно восприниматься гораздо шире – как единство макроэкономической политики. Единство, главным образом, по степени жесткости.
К сожалению, события последних трех с половиной лет показали, что именно такого единства российским властям добиться не удалось. Сформулированные в конце 1994 года цели достижения макроэкономической стабилизации были официально объявлены и стали главными в текущей деятельности Правительства. Эти цели постоянно подвергались критике со стороны оппонентов как нереалистичные. Правительству постоянно приходилось доказывать свою решимость добиться желаемого, аргументы типа «такие решения перечеркивают достижения последних месяцев (лет)» часто являлись достаточными, чтобы отвергать те или иные одиозные экономические предложения. Вместе с тем, в России на протяжении этого периода причудливым образом сочетались жесткая денежная и мягкая бюджетная политика. Однако такое сочетание не может быть устойчивым в течение долгого времени. Самой большой проблемой и бедой России последних лет стало плачевное состояние бюджетной системы. Это выразилось в неспособности государства обеспечить сбор такого объема налоговых поступлений, которые могли бы профинансировать расходные обещания государства, и, следовательно, в хронической зависимости федерального бюджета от источников финансирования своего дефицита.
Из обзора ситуации в России, подготовленного МВФ (май 1997)
Начиная с 1994 года основной задачей бюджетной политики была ликвидация устойчивой несбалансированности бюджета за счет приостановки падения и дальнейшего наращивания бюджетных доходов и за счет сокращения непродуктивных расходов… Некоторый прогресс в этом направлении был достигнут в течение 1995 года, но отсутствие успехов в деле разрешения проблем сбора налогов переложило всю тяжесть корректировки бюджета на расходную часть, которая подверглась серьезному сокращению… Сокращение доходов бюджета расширенного сектора государственного управления продолжалось на протяжении всего переходного периода, но в последние годы стало особенно ярко выраженным. Доходы расширенного бюджета упали на 4,5 процентных пункта ВВП в течение 1992—94 годов, а затем еще на 10 процентных пунктов ВВП в 1994—96 годах.
…Серьезные недостатки работы налоговых органов также явились важной причиной падения уровня доходов. Проблемы налоговых органов России сводятся в основном к продолжению использования ими процедур, разработанных еще в советский период, к организационным трудностям, возникающим из-за крайней децентрализации системы налоговых инспекций и слабой координации деятельности различных налоговых ведомств, налоговой полиции и Министерства финансов…
В начале 1995 года были предприняты новые шаги по внесению изменений в бюджет в рамках программы, поддерживаемой соглашением с МВФ о резервном кредитовании. Основные инструменты ужесточения бюджетной политики были включены в федеральный бюджет, а их действие предполагалось усилить дополнительными мерами по укреплению доходной части бюджета и новым законом о Центральном банке, согласно которому отменялись прямые кредиты ЦБ РФ правительству. Несмотря на дальнейшее падение поступлений, дефицит федерального бюджета удалось снизить до 4 процентов от ВВП, а дефицит расширенного бюджета сократился до 5 процентов от ВВП. Тем не менее, подготовка к выборам в Думу, состоявшимся в декабре 1995 года, привела к усилению требований увеличить расходы государства, не связанные с выплатой процентов. Частичное удовлетворение этих требований привело в последнем квартале 1995 года к росту дефицита как федерального, так и расширенного бюджетов до уровня свыше 9 процентов от ВВП…
Экономической программой на 1996 год предусматривалось дальнейшее сокращение дефицита федерального и расширенного бюджета и доведение его до 4 процентов от ВВП. Однако ситуация с доходами заметно ухудшилась, а процентные ставки по ГКО резко выросли в преддверии президентских выборов. Сочетание низкого уровня доходов с более высокими, чем предполагалось ранее, расходами на выплату процентов привело к росту дефицита федерального бюджета до 63/4 процента от ВВП, хотя существенное сокращение всех остальных расходов, не связанных с выплатой процентов, помогло удержать первичный дефицит на уровне 1995 года. Долги федерального бюджета по заработной плате и взносам в Пенсионный фонд привели к накоплению его задолженности… В 1995—96 годах было проведено существенное сокращение расходов бюджета, в результате чего федеральные расходы, не связанные с выплатой процентов (на кассовой основе), были сокращены за эти два года на 10 процентов от ВВП.
