Дальнейшие события показали, что надеждам на реализацию этих замыслов не суждено было сбыться. Неожиданно позиции многих действующих лиц стали быстро меняться. Сначала в воскресенье поздно вечером сотрудники МВФ заявили о том, что Фонд не готов поддержать комплекс предлагаемых мер. Единственным объяснением такой смены позиции стал их телефонный разговор с Директором-распорядителем МВФ М. Камдессю. Основанием для столь жесткой позиции руководителя МВФ стало отсутствие политического консенсуса среди ветвей российской власти, отсутствие понимания ими всей остроты кризиса и решимости отложить в сторону различия в политических взглядах ради спасения страны. В ходе дискуссии выяснилось, что наиболее спорным моментом всего комплекса мер для М. Камдессю, естественно, стала реструктуризация государственного внутреннего долга, которая «противоречит философии МВФ»[73].
Позднее, к утру понедельника, после телефонных разговоров Чубайса с С. Фишером и Л. Саммерсом, позиция МВФ несколько изменилась еще раз. На этот раз было обещано высказать «общее понимание» необходимости предпринятых шагов при условии того, что объявление всех деталей схемы реструктуризации ГКО будет отложено на один день. Это условие было принято, объявление условий реструктуризации ГКО было назначено на среду, 19 августа, день погашения очередного выпуска государственных ценных бумаг. Но даже сильно смягченное заявление МВФ о поддержке решений российских властей появилось в ночь с понедельника на вторник и прошло практически незамеченным для средств массовой информации.
В 10 часов утра 17 августа Совместное заявление Правительства и Банка России вышло на ленты информационных агентств. Через несколько минут после этого, на совещании у С. Кириенко совершенно неожиданно для его участников Минфин сообщил о том, что для проведения реструктуризации необходимо принятие законодательного акта, и что согласованные накануне параметры реструктуризации не устраивают это ведомство – оценка ситуации с текущим финансированием расходов бюджета не улучшается (как будто отказ от платежей по долгу мог дать какие-то доходы бюджету). Учитывая бессонную ночь и напряжение последних двух суток, никто не захотел начинать дискуссию по этому вопросу, и все разошлись до вечера с поручением «подумать еще раз».
К вечеру понедельника произошли новые перемены в позициях участников. Во-первых, на пост вице-премьера, ответственного среди прочего за макроэкономическую политику, был неожиданно назначен Б. Федоров. Вполне естественно, что центр работы по продолжению расчетов и выработке сценариев реструктуризации переместился к нему в кабинет. Во-вторых, Минфин заявил о том, что под реструктуризацию должны попасть не только ГКО, но и ОФЗ, погашаемые во второй половине 1999 года, и что не может быть и речи о каких-либо денежных выплатах в 1998—1999 годах и о выпуске новых ценных бумаг с погашением ранее, чем через четыре года[74]. В-третьих, сотрудники МВФ отказались от ранее согласованных позиций и заявили о том, что они категорически не могут поддержать различные условия реструктуризации ГКО[75]. Все это в корне меняло достигнутые договоренности и разрушало с трудом созданную конструкцию.
Подключение по инициативе Федорова к выработке схемы реструктуризации иностранных советников не только не ускорило процесс и не улучшило качество схемы, но, напротив, еще больше затянуло и запутало его (самое удивительно это то, что когда наконец схема была объявлена, то советники отказались поставить свои подписи под ней). Минфин не мог согласовать расчеты с Федоровым, юристы аппарата Правительства не могли найти общий язык с юристами из Администрации Президента. В очередной раз проявилась болезнь российских властей – неумение вовремя принять решение и добиться его выполнения. В результате в среду 19-го схема реструктуризации ГКО не была объявлена, не был погашен очередной выпуск государственных ценных бумаг, наступило фактическое банкротство Правительства России. В этот момент Банк России в последний раз попытался добиться возврата к ранее согласованным позициям по вопросу реструктуризации государственного долга.
Из письма Банка России Председателю Правительства Российской Федерации
(21 августа 1998)
Центральный банк Российской Федерации рассмотрел предложения Правительства Российской Федерации о реструктуризации рынка государственных долговых обязательств (ГКО и ОФЗ) и сообщает свое мнение.
Банк России считал и считает, что основа нынешнего кризиса безусловно лежит в слабости налогово-бюджетного механизма в Российской Федерации. На протяжении последних лет Правительство России оказывалось способным исполнять расходные статьи федерального бюджета исключительно за счет наращивания внутренних и внешних заимствований. При этом уровень сбора налогов в федеральный бюджет оставался на недопустимо низком уровне (чуть выше 10% ВВП), а фискальные органы демонстрировали свою неспособность как-либо изменить складывающуюся ситуацию. Активное увлечение Минфина России в использовании в последние годы разного рода неденежных форм расчетов по бюджетным и налоговым обязательствам еще больше расслабляло налоговую и платежную дисциплину. В результате такой политики стал резко увеличиваться объем процентных платежей федерального бюджета, связанных с обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга. Уровень этих платежей превысил четверть всех расходов бюджета в 1997 г. и треть в первой половине 1998 г. Очевидно, что в таких условиях единственным выходом из сложившегося положения могло стать резкое усиление работы по сбору налогов с подключением к этому правоохранительных структур. Банк России неоднократно обращал внимание Правительства России на это и вносил свои предложения по этому вопросу. К сожалению, этого не произошло.
Начиная с середины июня 1998 года Правительство оказалось неспособным обслуживать внутренний государственный долг, не прибегая фактически к заимствованиям у Банка России. Это существенным образом стало дестабилизировать ситуацию на внутреннем финансовом и валютном рынке. После крайне неудачного проведения добровольной реструктуризации ГКО в июле и последовавшего за этим резкого падения цен на долларовые российские государственные ценные бумаги в первой половине августа принудительная реструктуризация стала практически неизбежной.
После принятия решения о проведении принудительной реструктуризации внутреннего долга встает вопрос о ее условиях и о последствиях того или иного выбора. К сожалению, в ходе всех обсуждений возможных вариантов реструктуризации, которые имели место за последнюю неделю, к обсуждению содержательных вопросов не привлекался Банк России (его сотрудники обеспечивали техническую сторону расчетов). Вместе с тем, на совещании у Вас в среду, 19 августа с. г. руководители Минфина России практически отказались от ранее согласованных параметров реструктуризации внутреннего долга и предложили схему, которая по мнению Банка России несет катастрофические последствия для российской банковской системы и российской экономики в целом.
Речь идет о планах Минфина России решить проблему сбалансированности федерального бюджета исключительно за счет минимизации своих платежей по обслуживанию внутреннего долга. Во всех расчетах, предлагаемых Минфином России, на ближайшие годы закладывается сохранение текущего уровня доходов федерального бюджета. Совершенно очевидно, что эта политика не может быть устойчивой даже на краткосрочную перспективу, поскольку не устраняет главную причину кризиса – низкий уровень доходов бюджета. Такой подход к решению проблемы «сбалансирования» бюджета чревата полным разрушением макроэкономической ситуации в стране и крахом российской банковской системы.
Первая проблема – доходы банковской системы. В последних расчетах Минфина России предусматривается совокупный уровень платежей по обслуживанию внутреннего долга в размере 35 млрд рублей, против 260 млрд рублей по первоначальному графику (Отметим, что первоначально Минфин Росси планировал выплаты по обслуживанию долга в 1999 г. в размере 70 млрд рублей). Очевидно, что реальным плательщиком этой «экономии» для бюджета станут инвесторы, т. е. банки и население. Так, например, хорошо известно, что инвестиционная политика Сбербанка России строилась на том, что сумма вкладов населения должна быть равна сумме вложений в государственные ценные бумаги. То есть доходы Сбербанка России от вложений в ГКО и ОФЗ являются основной составляющей общей суммы доходов. Сумма вкладов населения в Сбербанке России в настоящее время превышает 100 млрд рублей. Исходя из своей доли на рынке, Сбербанк России получит 10—11 млрд рублей, то есть 10% в год на каждый привлеченный рубль населения. Если учесть, что у Сбербанка безусловно есть расходы на содержание своей сети, то становится очевидно, что банк не сможет выплачивать населению проценты по вкладам, превышающие 5% годовых. Понятно, что такой уровень процентных выплат по вкладам населения станет неприемлемым для многих вкладчиков и приведет к существенному оттоку вкладов, главным образом, в иностранную валюту.
Вторая проблема – ликвидность банковской системы. Рынок ГКО—ОФЗ являлся на протяжении последних лет средством для краткосрочных финансовых вложений и возможностью быстро перевести финансовые активы в рублевые ресурсы. Планами Минфина России в рамках реструктуризации предусматривается выпуск, главным образом, долгосрочных и низкодоходных ценных бумаг (пятилетние бумаги со средней доходностью ниже 14% в рублях). В этой ситуации становится понятно, что продать такие бумаги можно только по цене существенно ниже номинала. Следовательно, Банк России и российская банковская система будут стоять перед выбором:
1) или нести убытки при продаже этих ценных бумаг, получая ликвидные ресурсы для осуществления банковских операций, но теряя при этом капитальную базу, которая и так крайне незначительна. В условиях низкого спроса это приведет к существенному падению цен на государственные ценные бумаги и повышению их доходности, т. е. к восстановлению нынешней ситуации;
2) или держать эти ценные бумаги в своем портфеле до погашения, не имея ликвидных ресурсов для осуществления платежей, расчетов, для предоставления кредитов.
И в первом, и во втором варианте создается существенное пространство для инфляционной «накачки» экономики деньгами со стороны Банка России путем монетизации государственного долга[76]. В первом варианте, государство в целях нормализации рынка и восстановления возможностей заимствования будет стремиться к снижению уровня доходности своих обязательств и требовать от Банка России поддержания их курсовой стоимости, т. е. массированной их покупки. Во втором варианте Банк России для обеспечения ликвидности банковской системы вынужден будет расширять свое кредитование банковской системы под залог ценных бумаг и, если они будут низколиквидными, скорее всего столкнется с отказом банков от погашения полученных ранее кредитов. Понятно, что оба варианта чреваты разрушительными последствиями для денежной политики с резким повышением инфляции и падением курса рубля.
В сложившейся ситуации Банк России настаивает на пересмотре Правительством России условий реструктуризации государственных обязательств таким образом, чтобы ее проведение не повлекло за собой катастрофических последствий для российской экономики. Банк России считает, что проблемы сбалансированности бюджета должны решаться путем повышения доходов бюджета.
