Контекст, в котором аргументами становились «покой и безопасность», описывал оформившиеся в течение XVIII века сферы деятельности «полиции» как «фундаментальный подпор человеческой безопасности»108. В рамках такого подхода «покой и безопасность» оказывались целевыми представлениями, которые только еще предстояло реализовать в настоящем и будущем. Таким образом, изменялось и темпоральное измерение политики, ведь идеальное состояние усматривали уже не в сохранении, но и в активном преобразовании текущей ситуации109. Правительственная политика благосостояния включала в себя не только защиту подданных от угроз, но и установление через «хорошую полицию» правил общественной жизни, предписания по отправлению культов и стремление к совершенствованию нравов110.

Темой главы о задачах «полиции» Екатерина II в своем «Наказе» 1767 года сделала «спокойство народное» и его защиту111. Эти размышления о задачах «полиции» в «Наказе» вылились в издание в 1782 году «Устава Благочиния или Полицейского»112. Отныне управа благочиния должна была следить за соблюдением законов и за тем, чтобы «не случилось чего в нарушение спокойства общего»113. Для описания общественного спокойствия использовались сочетания с «тишиной» (как «народная тишина»114), а также со «спокойствием» («общее спокойствие»115). В сферу полицейской службы входили охрана «общей тишины и безопасности»116 и обеспечение «доброго гражданского согласия, мира и тишины»117.

При учреждении министерств в 1802 году полицейские функции взяло на себя Министерство внутренних дел. Однако в 1810 году они были переданы во вновь учрежденное Министерство полиции, ответственное за «внутреннюю безопасность», в то время как за «безопасность внешнюю» теперь отвечали Военное и Морское министерства118. Были образованы отделы охранной и исполнительной полиции. В сферу задач охранной полиции входили, помимо хозяйственных дел, безопасность путей сообщения, медицинская сфера, а также надзор за институтами общественного призрения и цензурными делами119. Дальнейшая дифференциация полицейских функций видна из классификации законодательных актов, проведенной составителем в справочном томе первого «Полного собрания законов Российской империи» в 1830 году. В нем выделялась «полиция общественного порядка» с перечислением всех распоряжений по рубрикам «обычаи», «упрочение нравов», «развлечения» и «борьба с пороками», например роскоши или пьянства. Вторая группа законов и распоряжений включала в себя «полицию внешней безопасности». Она разделялась на «охранные мероприятия» и «несчастные случаи», описывая задачи по охране порядка и личной безопасности от угроз извне120. В первой из этих категорий были законы о порядке въезда и выезда, распоряжения о нищих, бедняках и бродягах, а также социальных конструктах в сфере угроз безопасности, таких как «тайные общества» и «возмущение»121. Во второй категории речь шла о социальной безопасности и защите людей от природных катастроф и несчастных случаев122. Помимо наводнений, пожаров, голода, нападений медведей и собак, сюда включалась помощь пострадавшим и лишившимся имущества в войну 1812 года123.

На примере двух специфически имперских тем особенно выделяется включение в сферу безопасности ряда новых проблем, а также отнесение их к области ответственности полиции124. Многообразие этносов и религий империи осознавалось как вызов спокойствию и безопасности, правительственные тексты подчеркивали усилия по интегрированию в монархическую империю. Тема «общественного спокойствия» и в «Наказе» 1767 года, и в полицейском статуте 1782 года эксплицитно указывала и на мирное сосуществование людей, «несмотря на различные их религии»125.

Веротерпимость к неправославным конфессиям была – согласно «Наказу» Екатерины – непременным условием для поддержания «спокойства и безопасности подданных» в многонациональной империи, где проживали приверженцы различных религий126. Эта линия была реализована в конфессиональной политике127. Многообразие религий как проблема безопасности решалась, таким образом, в светской, а не богословской перспективе128. Терпимость к неправославным религиям означала, что не должно быть миссионерства, запретов конфессий или обвинений в ереси129. «Учреждения для управления губерниями» (1775) закладывали основы для «общей тишины и безопасности», «снабдевая разными выгодами частное и личное состояние и пребывание, в недрах Государства живущих разного рода и поколения людей»130. Управа благочиния получала указание сохранять «между всеми в городе живущими, хотя различных вер, доброе гражданское согласие, мир и тишину»131. Постоянные увещевания губернаторам свидетельствуют, однако, каким непростым делом было поддерживать указания о «покое и безопасности» в качестве высшего приоритета в обращении с разнообразным в этноконфессиональном отношении населением132.

При этом политика в отношении отдельных религиозных организаций руководствовалась светскими, а не религиозными соображениями. Она определялась вкладом этих организаций в пользу государства и возможностью контроля над ними. В 1772 году, после первого раздела Речи Посполитой, императрица провозгласила свободу в отправлении культа и гарантию правовой защиты собственности в том числе для всех своих новых подданных, прямо называя и «еврейские общества»133. Приверженцам лютеранской религии во включенном в состав империи в 1795 году герцогстве Курляндия и Семигалия императрица тоже гарантировала «спокойную принадлежность всех церквей»134.

Вторым принципом религиозной политики стала бо́льшая осторожность и сдержанность при выдвижении обвинений в колдовстве или ереси. Как писала Екатерина II в «Наказе»: «Обвинение в сих двух преступлениях может чрезмерно нарушить тишину, вольность и благосостояние граждан»135. Со вступлением в силу в 1782 году «Устава благочиния» впредь преследование по закону за богохульство и колдовство осуществляли полицейские инстанции и светские суды. Они охраняли «мир и тишину Православныя Святыя церкви»136.

«Спокойствие и безопасность» в империи правительство противопоставляло «безпокойствам», которые, к примеру, продолжались в Речи Посполитой137. Поддержка «диссидентов», то есть некатолического населения этого государства, демонстрировала притязания императрицы обеспечивать защиту и иностранным подданным138. При аннексии и присоединении новых территорий губернаторам давались специальные указания о необходимости позаботиться о том, чтобы на вновь обретенных землях установились «порядок, тишина и спокойствие»139. Обещания мира, спокойствия, защиты безопасности личности и собственности жителям новоприсоединенных провинций представляли собой предложение интеграции. В этом контексте следовали заявления о гарантиях свободы отправления культов, а также «сохранения в безопасности как личной, так и имущественной»140. Условием к тому были принесение новыми подданными присяги на верность и их «жизнь в тишине и спокойствии», то есть лояльное принятие ими новой власти141. Вопрос о неприкосновенности личности и имущества в этом имперском контексте оказывался вне сословных рамок, что было важным отличием от основной территории империи, где подобными привилегиями обладали лишь дворянство и часть городского населения.