Интересно отметить, что спустя некоторое время, когда определилась иерархическая структура для выполнения стоящих задач, многие чиновники почувствовали вкус к своей работе. Ведь, в конце концов, многие государственные служащие вступили на эту стезю в надежде что-то изменить, но их задавила машина бюрократической инерции, частью которой стали и они сами[84]. А нам казалось, что своими действиями мы сумели изменить мотивацию этих людей.

В Уайтхолле всегда кажется, что ты находишься далеко от передовой. Если только государственные служащие не сделают над собой усилия, они всю жизнь могут спокойно пребывать на ведомственных совещаниях, вдали от тех общественных служб, за результаты деятельности которых они несут персональную ответственность. И что еще хуже, они часто и представления не имеют о том, как функционируют политические установки в реальной жизни, в «приземленной» практике возглавляемых ими служб. С конца 1980-х гг. появилась модная тенденция выражать в цифрах результат любого политического усилия. Это было попыткой отреагировать на осечки при определении отдачи от такого рода действий. Однако чаще всего дело заканчивалось многословным анализом, итоги которого публиковались, но происходило это значительно позже самого события. Такого рода исследования в большей мере интересовались подсчетом баллов, нежели формированием будущей правительственной политики. Будучи профессором, я часто подтрунивал, говоря своим коллегам: «В ученом только одно качество может быть хуже наплевательского отношения к работе – слишком серьезное отношение к ней».

Таким образом, оценки в цифровом выражении эффективности не отражали. Эта работа напоминала оценивание динамики бизнеса в эпоху перемен: данные собираются на каждом этапе и по каждому поводу, включая объемы продаж. Более того, все имеющиеся сведения комплектуются максимально оперативно, с тем чтобы возникающие проблемы выявлялись и решались незамедлительно. Подобный подход с большим успехом применялся в ряде областей государственного сектора. Например, именно благодаря тому, что называют «данные в реальном времени» (real-time data), знаменитому начальнику полиции Биллу Браттону удалось резко снизить уровень преступности в Нью-Йорке после совершенно беспрецедентного ее роста на протяжении значительного времени – жизни нескольких поколений горожан. Билл взял за практику изучать сводки преступности по всем полицейским участкам, чтобы добиваться от их руководителей снижения уровня преступности и улучшения раскрываемости на опыте самых преуспевающих сослуживцев. Он прославился своей теорией «разбитых окон» (broken windows). Согласно этому подходу, чем оперативнее раскрывались мелкие преступления, тем лучше распутывались и сложные. Ключевым фактором успеха Браттона было эффективное использование собранных данных.

В Министерстве образования я занимался формированием лучшей национальной системы сбора школьной статистики и хотел сделать ее лучшей в мире.

К 2001 г. каждая школа была в состоянии сравнить собственные показатели эффективности и успеваемости не только с эталонными индикаторами системы, но и с показателями школ, имеющих ту же численность; а также на основе полученных данных планировать дальнейшую деятельность. К моему удивлению, в ходе проведенного осенью 2000 г. опроса среди тысяч директоров школ о том, что из политики правительства они считают наиболее удачным за предыдущий период, они назвали постановку целей. Более того, поскольку существовала национальная система оценки на основе совокупных данных по школам, можно было вычленить тот вклад, который каждая школа внесла в повышение эффективности. В Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг мы стремились к тому, чтобы эффективно действующие системы, подобные тем, что использовались в Министерстве образования или в Полицейском управлении Нью-Йорка (New York City police), распространились повсеместно. В 2001 г. мы провели оценку состояния дел в Уайтхолле и получили самые разные результаты. У нас была обширная база данных, собранных в реальном времени, о движении железнодорожных поездов. Такие сводки можно было бы получать ежедневно. (Это лишний раз доказывает, что важно не столько количество, пусть даже и очень хороших, данных, но их последующее использование!) Аналогичным образом Министерство здравоохранения ежемесячно снабжало нас довольно качественными сведениями, сообщая показатели ожидания в приемных покоях больниц, но, к сожалению, ничего не предпринимало, чтобы интегрировать эти данные в собственную деятельность для повышения эффективности медицинских структур.

В области криминологии (в рамках Британской криминологической службы (British Crime Survey) данные о тенденциях в области преступности собирали по выборкам) до 2002 г. в отдельных полицейских подразделениях опросов вообще не проводили, и было совершенно невозможно определить, какое подразделение работает эффективно, а какое нет. В системе правосудия и исполнения наказаний дело обстояло так же применительно к условному наказанию, тюремному заключению и судебному разбирательству. Но хуже всего было в дорожно-транспортном секторе. Там платили 13 сотрудникам, чтобы те постоянно разъезжали по городу – по самым разным маршрутам, в разное время суток – и собирали данные, которые сводились воедино и обобщались раз в два года. ^общая мне об этом, чиновники неловко извинялись за то, что в разъездах находятся всего 12 человек, так как один днем раньше попал в ДТП. Ничего удивительного, что в этом министерстве не было никаких улучшений! Уже через три года под нашим давлением Министерство транспорта (Department for Transport) ввело регулярный ежедневный контроль на дорогах категории А[85] и автомагистралях в стране. Кроме того, стали измерять интенсивность движения в каждой зоне, где часто возникали пробки, например, мониторинг движения стали проводить в районе так называемого Бирмингемского узла (автострады М6, М42 и М5); там регулировали пробки, улучшая проходимость машин, тщательнее информировали водителей, что оказалось ко всеобщей пользе. Государственные служащие, отвечавшие за состояние на автодорогах, перестали отчаиваться и обрели надежду. Совместно с ними нам удалось сначала количественно определить, а затем и устранить наиболее распространенные причины задержек. Оказалось, что сбор данных не только полезен для контроля, но может и заинтересовать. В некоторых случаях у нас уходило 2–3 месяца на то, чтобы преодолеть сопротивление чиновников, мы убеждали их усовершенствовать сбор и учет статистических данных и систем, а когда удавалось добиться улучшений, тут все соглашались с тем, что дело сдвинулось с мертвой точки. И я готов побиться об заклад: хотя героические усилия сотрудников Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг так и остались неизвестными, все эти достижения являлись преимущественно результатом наших действий.

Еще до создания систем сбора сведений мы ввели в лексикон Уайтхолла новый термин – «траектория»[86]. Само понятие довольно простое, но его влияние весьма значительно. В рамках процесса планирования мы предложили соответствующим сотрудникам старшего звена соединить на графике тонкой линией точку, обозначающую настоящее положение дел, с той точкой, где намеченная цель должна будет находиться спустя три, четыре или пять лет (в зависимости от намеченного графика работ). Обращаясь к ним с этой просьбой, мы исходили из того, что чиновники министерств должны обдумать взаимосвязь между действиями, которые они собираются предпринять, и результатами, которые должны получить. Иначе говоря (проще, но яснее), они должны были обосновать свои предложения определенными фактическими данными. Попросить составить такую траекторию было несложно. А вот с умом начертить ее весьма нелегко. Данные в общественных науках далеко неоднозначны и неокончательны. Очень трудно спрогнозировать, какое именно конкретное действие по сравнению со множеством других переменных повлияет на ситуацию в целом (например, как введение Часа грамотности в начальных школах повлияет на уровень и стандарты чтения в школах). Для многих людей сложный поиск ответа начисто отбивает охоту вообще заниматься этим вопросом. А вот у нашей Группы была совершенно иная позиция: необходимо все-таки попытаться что-то предпринять на основе максимально достоверной информации и посмотреть, что из этого выйдет. Потом нужно начать анализировать предположение, которое и послужило стимулом к действию; делать это можно по мере поступления информации по механизму обратной связи, тем самым улучшая и аналитическую работу. Другими словами, следует сочетать построение траектории и реальные данные и постоянно учиться. Например, важно было соотносить статистику времени ожидания в приемных покоях больниц с траекториями. Если предположить, что в целом картина получается неблагополучной, все равно существуют больницы, где дело обстоит хорошо. И тогда неизбежен вопрос: что они такого делают, чего нет у других? При этом речь может идти о чем угодно – об операциях в области оториноларингологии или о тяжелых ортопедических хирургических вмешательствах. И снова встает тот же вопрос: в чем причина различий?