Еще один риск таится в развитии непредсказуемых и непреднамеренных последствий. Я выяснил, что стоит лишь наметить какую-либо новую цель или задачу, как сторонники существующего статус-кво немедленно начинают разъяснять те непредсказуемые последствия, к которым это приведет. Применительно к планам по повышению уровня грамотности и знания математики нас убеждали, что в этом случае ухудшатся результаты по естественным наукам (а они, напротив, не только не ухудшились, но улучшились, поскольку бегло читающие, грамотно пишущие и хорошо считающие школьники отлично усваивают и естественные науки). Когда в 2002 г. мы наметили в качестве приоритета снижение уровня уличной преступности, руководство Министерства внутренних дел предупреждало, что в этом случае увеличится количество грабежей и дорожно-транспортных происшествий (но этого тоже не произошло; все показатели продолжили улучшаться, потому что повышение эффективности работы полиции в целом – это результативность во всем). Поэтому реакция нашей Группы на все апокалипсические предсказания сводилась к тому, чтобы не принимать их во внимание, поскольку слишком часто они оказывались всего лишь городским фольклором. Если мы с чем-то и соглашались, то непременно все перепроверив. Чаще опасения оказывались напрасными и слухи попросту развеивались, но иногда данные подтверждались и приходилось принимать решения о целесообразности перемен.

Вероятно, для реализации целей наиболее труден их политический аспект, связанный с амбициозностью. Честолюбивая цель способствует активизации реформирования. Однако если удается добиться реальных улучшений, но цель остается недостигнутой, правительство непременно обвинят в неудаче, как, например, произошло с намеченным на 2002 г. повышением грамотности. К тому времени Великобритания занимала третье место в мире по чтению, но смелое заявление Дэвида Бланкетта, что он «ручается головой» за выполнение этой задачи, печально аукнулось впоследствии и отчасти послужило причиной ухода Эстелл Моррис в 2002 г. Подобные вещи чреваты сильным политическим риском, в том числе персональным. По мере невыполнения или неточного выполнения намеченных целей в глазах общественности формируется представление о провале работы правительства.

В Кабинете министров наблюдались разброд и шатания, ставшие заметными при внезапном объявлении Блэром намерения сократить в 2003 г. в два раза число принимаемых в приюты. Иногда министры призывали усилить давление, а порой настаивали на постановке достижимых целей или отрицали их количественную оценку. Не думаю, что им когда-нибудь воздадут должное, но министры из возглавляемого Блэром кабинета проявили недюжинную смелость по сравнению со многими зарубежными политическими деятелями, с которыми мне довелось иметь дело, и наметили цели, о достижении которых было непросто отчитаться как перед общественностью, так и перед СМИ. Приведу лишь один пример для сравнения: цели программы «Growing Victoria Together» («Все вместе сделаем штат Виктория лучше»), благодаря которой премьер-министр этого австралийского штата Стив Брэкс добился весьма успешной политической карьеры, были сформулированы достаточно мягко и осмотрительно. Брэкс придерживался мнения, что лучше обещать меньше, а сделать больше. Именно это я часто слышал, бывая на Даунинг-стрит, 10. Со стратегической точки зрения при таком подходе значительно снижается риск. Но в поэтапных, а не в радикальных переменах также таится определенная опасность. Блэр сам иногда был политически амбивалентен в отношении к целям. Его беспокоило разрастание бюрократии, и он был склонен выбирать меньше целей, вполне обоснованно побаиваясь, что система воспримет намеченные цели слишком однозначно, и, сосредоточившись на их достижении формально, чисто механически, он упустит суть реформ. Например, мы настаивали на введении четырехчасового максимального времени ожидания в приемных покоях отделений скорой и неотложной помощи, и, когда мы уже приближались к ее достижению на практике, Блэр призывал нас не слишком настаивать на повсеместном внедрении этого показателя. Он уже знал, что деятельность скорой и неотложной помощи в системе Государственной службы здравоохранения радикально изменилась к лучшему, и не хотел давить на квалифицированных профессионалов, доводя их до отчаяния и требуя непременного выполнения намеченного, чтобы обесценить тем самым достигнутое. Для него это был просто вопрос здравого смысла. Но в конце концов он проявил твердость и, когда окружающим уже казалось, что он колеблется, уверенно заявлял: «Ни один здравомыслящий бизнесмен не станет работать без определения нескольких целей или ключевых приоритетов».

Обобщая сказанное, можно заключить, что задачи, обнародованные правительством Тони Блэра в Договоре об оказании общественных услуг, это вопрос выбора. Однако любое пользующееся доверием правительство должно иметь четкие цели и обладать методикой их определения на каждом конкретном временном отрезке, чтобы выполнить намеченное (верным курсом оно движется или нет). Обнародование поставленных целей обеспечивает их прозрачность и увеличивает вероятность достижения, но требует большой политической смелости.

Отчасти для того, чтобы помочь решить амбициозную дилемму политика, о которой упоминал выше, осенью 2002 г. я разработал для Кабинета министров Карту реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний (Map of Delivery) (см. рис. 3.1). Эта карта была призвана помочь министрам оценить в целом те цели, за достижение которых они несли ответственность. На вертикальной оси координат отражена степень радикальности реформ. Для Уайтхолла традиционны разногласия: некоторые министры предпочитают смелые реформы (как их любил называть Блэр), но чиновники по большей части склонны к осмотрительным действиям, помня о том, как часто в прошлом самоуверенность приводила к максимальному количеству разногласий и минимальному результату. В ответ на стремление того или иного министра к радикальным реформам у чиновников всегда находится огромное количество скептических вопросов и реплик вроде: «А по карману ли нам это?», «А не страшно ли рисковать?», «Мы уже пробовали это раньше, но ничего не вышло», «А не лучше ли сначала отработать пробный проект?», «А не стоит ли провести более тщательные исследования в этой области?», «А что, если нам немного замедлить темпы реформирования?» или (еще до восстановления в 1999 г. парламента в Шотландии) «Не лучше ли сначала опробовать этот вариант где-нибудь у северных границ?». Типичный консервативный рефлекс, направленный на то, чтобы сохранить статус-кво. В условиях повышенных ожиданий со стороны общественности это приводит к управляемому спаду.

Картина меняется, если в центре внимания оказывается качество исполнения. Не слишком радикальная, но вполне убедительная идея при условии ее хорошего воплощения приведет к переменам и улучшит эффективность работы служб. В качестве примера можно привести наше неуклонное требование сократить к 2005 г. хотя бы до полугода время ожидания для пациентов, нуждающихся в хирургических операциях. Радикальная, смелая реформа при ее правильном проведении способствует трансформации. Возможность выбора пациентом времени и места проведения операции – это тоже трансформация. Кабинету министров и подчиненным министерствам необходимо соотнести существующую структуру и содержимое своего портфеля с целями и проследить, где на карте окажется каждый элемент.

Рис. 3.1. Карта реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний

Если все они будут находиться по левую руку, то потребуется со временем сместить их в другую сторону. Кстати, иногда для осуществления изменений необходимы противоречия, не ведущие к конкретным результатам (в споре рождается определение, как принято говорить у специалистов по связям с общественностью, но полемики на конечном этапе лучше избежать). Если реформировать придется все проекты в портфеле, то в целом программы слишком рискованны. Если же все проекты после оценки попадают в квадрат «Улучшение результатов», то, вероятнее всего, таким проектам не хватает амбициозности. Что касается целей, то следует стремиться к тому, чтобы перед каждым министерством стояла парочка действительно претенциозных, или, используя ведомственный жаргон, перспективных, задач, но в то же время нужны и такие, которые являются более осмотрительными. При таком подходе к формированию портфеля проектов риск сводится к минимуму. Вот почему, представ перед Комитетом по государственному управлению (Public Administration Select Committee), мы с Ником Макферсоном утверждали: если правительству удастся реализовать все намеченные цели, это будет свидетельствовать об отсутствии амбиций.