В этой последней главе я хочу представить концепцию структуры, которая может стать базой для стабильного взаимопонимания между государственными органами и специалистами. Взаимопонимание это базируется на том, что характер реформ, а соответственно природа отношений между специалистами и государством должны преображаться и модифицироваться по мере совершенствования государственных услуг.

Начальной точкой является клинообразная диаграмма, представленная на рис. 6.2, а здесь скопированная для удобства читателя (см. рис. PS.1).

Эта приблизительная схема демонстрирует, что положение дел может находиться в четырех состояниях – ужасном, удовлетворительном, хорошем и отличном. Что касается реформы, на ней представлены три фазы, или переходных состояния, а именно:

• от ужасного к удовлетворительному;

• от удовлетворительного к хорошему;

• от хорошего к отличному.

Мои рассуждения основаны не только на опыте, описанном в предыдущих главах этой книги, и заключаются в том, что по мере прохождения отмеченных трех этапов характер отношений между государственными органами и специалистами должен претерпевать необходимую модификацию. Меняющийся характер системы будет подвергаться воздействию избранной модели реформ, одной из тех, которые представлены на веерообразной схеме на рис. 9.2, которая также дублируется здесь для удобства читателя (см. рис. PS.2).

Рис. PS.1. Удовлетворительный результат не устраивает общество

Необходимо учесть, что три сферы ответственности, лежащие в основе этого веера, во всех случаях должны оставаться за правительством, но, что важнее для моих рассуждений, анализ отношений между государственными органами и специалистами в первом издании настоящей книги был действительно недостаточно глубоким. Критики совершенно справедливо отметили это слабое место, и мне хотелось бы немедля исправиться.

Рис. PS.2. Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Провести через все три фазы реформы крупную отрасль государственных услуг, такую как здравоохранение или образование, – это ли не сложнейшая задача? Добиться их трансформации из ужасных в отличные – это, несомненно, задача на целое десятилетие. Любое правительство вместе с теми специалистами, которые являются его сторонниками, должно быть готово к тому, что путь предстоит долгий. К тому же, если принять во внимание все причуды демократии, всегда может случиться, что в решении этой задачи будут участвовать правительства, сформированные разными партиями, как это было в 1990-х гг. при реформировании образования в Великобритании, Техасе и Северной Каролине. Учитывая продолжительность охваченного реформами периода времени, следует отдавать себе отчет в том, что ключевым фактором станет понимание руководителями важности двух направлений деятельности – достижения краткосрочных промежуточных результатов и достижения конечной цели, то есть мировых стандартов. Обе цели одинаково значимы. Первая – потому, что без промежуточных результатов ни участники системы, ни потребители услуги не смогут убедиться в том, что дело движется. Вторая – потому, что мировые стандарты в работе – стратегическая задача. Таким образом, на этапе «от ужасного к удовлетворительному» правильно делать акцент на искоренении абсолютных неудач и на соответствии требуемым стандартам; так, руководство компании, которой угрожает банкротство, сначала должно прекратить утечку наличных и добиться доверия инвесторов. Но ключ к успеху в том, что время от времени должны приниматься решительные меры, которые способствовали бы продвижению к конечной цели. Например, мы с Майклом Фулланом не раз подчеркивали важность наращивания потенциала организаций, их работников и системы в целом при реализации любого политического решения. Если посмотреть на это с иной точки зрения, в системе государственных услуг непрактично избавляться от активов ради решения краткосрочных задач. Правительство провинции Онтарио последовало рекомендациям Фуллана и с 2003 г. сознательно формировало стратегию по улучшению грамотности и знаний математики в школах по нашей, английской, модели, использовавшейся в 1997–2001 гг., но сознательно изменив ее и подчеркнув важность партнерских отношений со специалистами, сокращение количества предписаний и так называемых отвлекающих факторов (например, в Англии правительство требовало введения зарплаты, которая отражала бы успеваемость, а в Онтарио этого не было), при этом придавалось особое значение системности и необратимости. В Онтарио тоже ставятся конкретные цели. Но правительство не публикует сравнительные данные по их достижению (оно предоставляет это прессе); это имеет свои негативные стороны, однако спасает от критиков. Интересно, что на данный момент результаты реформ в Онтарио сопоставимы с нашими, и после резкого роста там тоже намечаются торможение и выравнивание кривой, амбициозные задачи полностью пока еще не выполнены. Посмотрим, смогут ли там избежать снижения роста и пробуксовывания, как это случилось у нас. Я верю в то, что шансы у Онтарио неплохие, потому что на момент начала реформы успеваемость в Канаде была лучше, чем в аналогичный момент у нас, а кроме того, там лучше, чем мы, смогли на начальном этапе удержать в поле зрения конечную цель. Многое будет зависеть от умения сохранить партнерские отношения со специалистами по мере уточнения и конкретизации принимаемых мер. Несомненно, пока диалог тамошних реформаторов с учительскими союзами, советами школ и директорами был нацелен на создание партнерских отношений, что позволило сформировать общие принципы и ценности.

Это лишь одно интересное сравнение. На основе реформ образовательных систем в других странах и нашего собственного опыта преобразований не только в образовании, но и в здравоохранении и полиции можно выработать общую схему перемен в отношениях, которые происходят по мере постепенной трансформации всей системы для достижения лучших мировых стандартов в работе системы. Общие принципы таковы: на этапе «от ужасного к удовлетворительному» необходима шоковая терапия, а следовательно, проведение реформы «сверху вниз». Но чем ближе конечная цель (лучшие мировые стандарты), тем в меньшей степени роль государства состоит в том, чтобы отдавать распоряжения, и тем больше – в оказании поддержки. При этом динамика роли специалистов противоположна – от исполнения указаний в рамках политики шоковой терапии к тому, чтобы возглавить реформу и обеспечивать ее развитие.

Однако прежде всего необходимо понять, что такое «лучшие мировые стандарты». В образовании это понимание основано на ряде международных исследований стандартов. Лучшие образовательные системы мира отличаются следующим: для работы в них привлекаются отличные специалисты; инвестиции в человеческий капитал осуществляются с высокой эффективностью, причем с момента начала карьеры специалиста и на всем ее протяжении, поэтому профессионализм неуклонно растет. Последовательность – вот, с моей точки зрения, ключевое слово. Те же международные исследования показывают, что образование в Англии обладает многими свойствами отличных систем, но слишком неоднородно, и различия от класса к классу и от школы к школе очень велики. Даже Андреас Шляйхер, который в ОЭСР занимается стандартами в школьном образовании, говорит: «Мало где, как в Англии, делается так много правильных вещей в плане политики, но всему этому нужно последовательно воплотиться в высокое качество на уровне каждого школьного класса».

Этот вывод касается системы школьного образования Англии, но он не менее справедлив и для других сфер. Мы можем наблюдать те же неприемлемые различия между отдельными отделениями полиции, больницами и терапевтами (кстати, то же самое происходит и в бизнесе). Возможно, это как-то связано с британской культурой и присущими ей индивидуализмом и скептическим отношением к надежности процедур и систем. Может быть, как раз поэтому Австралия все время выигрывает у нас в крикет, а для руководства нашей футбольной командой пришлось приглашать итальянца. Ясно также, что те британские компании, которым удается достичь мирового уровня, добиваются этого благодаря использованию высоконадежных процедур и последовательному контролю за ними. Если мы хотим получить мировые стандарты в здравоохранении и образовании, ключом к этому должно стать формирование описанной последовательности, а начинается она с приемных терапевтов, операционных хирургов, классных комнат и учителей, полицейских участков и постовых. Другими словами, этой цели должны добиваться специалисты, занимающиеся предоставлением государственных услуг; в своем стремлении решить общую задачу они должны пользоваться поддержкой отличных менеджеров и получать от государства поддержку в виде стимулов и инструментов, позволяющих им последовательно и неуклонно обеспечивать высокое качество услуги.