В обязанности губернских отделений входила выдача ссуд, оценка земель и оказание помощи крестьянам при заключении ими сделок, контроль за возвратом ссуд и взыскание недоимок, подготовка предложений о продаже принадлежащих банку земель и т. д. Выполнение отдельных функций по согласованию с властями поручалось местным чиновникам. В частности, оценка земель и контроль за платежами поручались податным инспекторам.
За 33 года деятельности банка (1883–1915) к крестьянам перешло с его помощью 17,7 миллиона десятин земли. Объем выданных банком ссуд за это время составил 1,5 миллиарда рублей. Мировая история не знала подобного масштаба операций, когда бы за относительно короткий срок столь большие площади сельскохозяйственных земель поменяли владельцев.
Оказались несостоятельными прогнозы скептиков о том, что земля достанется не нуждающимся в ней, а тем, у кого есть деньги. По данным за 1890–1891 гг., покупателями земли через поземельный банк стали: 28,2% — крестьяне, имевшие до 1,5 десятины земли на душу; 46,1% — владеющие 1,5–3 десятинами; и только у 25,7% крестьян были наделы более 3 десятин. Негативным последствием столь масштабных операций стал резкий рост цен на землю. Если в 1883 г. за одну десятину платили 52,5 рублей, то в 1915 г. — 123 рубля.
Почти одновременно с Крестьянским поземельным банком был создан и Дворянский банк. Но открытие его диктовалось не столько национальными интересами России, сколько стремлением оказать услугу разоряющемуся дворянству, дать помещикам возможность получать кредит в залог имений. Насколько к этому приложил руку Бунге, трудно сказать.
В энциклопедии Брокгауза и Ефрона учреждение Дворянского банка ставится ему в вину в числе других дел, давших «менее благоприятные результаты». А вот Витте придерживается иного мнения: «Дворянский банк основан при Александре III, вопреки мнения министра финансов, почтеннейшего Бунге. Суть его заключается в том, чтобы предоставить государственный кредит дворянству… чтобы дворяне платили менее того, что стоит кредит (т.е. займы) самому государству».
Коренного реформирования требовала и налоговая система страны, безнадежно отставшая от уровня развития хозяйства. Подушная подать, введенная Петром Великим, благополучно дожила до реформ Александра II и после них долго существовала в измененном виде. Неоднократные попытки заменить ее иными налогами, которые распространялись бы не только на крестьян, а и на другие сословия, оканчивались безрезультатно. И лишь при министре финансов Бунге это, наконец, случилось. Да и то не сразу. Повелением царя с 1 января 1883 г. прекращалось взимание подушной подати с мещан, безземельных крестьян и дворовых людей и отдельных категорий крестьян, имеющих наделы.
Затем манифестом царя погашались все недоимки по подушной подати, накопившиеся к 1883 г. Постепенно, к 1 января 1887 года взимание подушной подати было прекращено по всей империи (за исключением Сибири).
Витте в своих воспоминаниях признает заслугу в этом Н.Х. Бунге: «Что касается прямых налогов, то благодаря Бунге и А.А. Абазе (министр финансов, а второй председатель департамента экономии Государственного совета) была уничтожена подушная подать. Это было еще до проявления усиленной реакции». Упоминание здесь о реакции не случайно. Не сделай этого Бунге в свое время, отмена подушной подати могла отложиться вплоть до революционных событий 1905 года. Бунге же заменил архаичную оброчную подать, этот рудимент средневековья, на выкупные платежи.
Но то были лишь первые шаги к подоходному налогу, каковой давно уже успешно применялся во многих европейских странах. В том, что в бытность Бунге министром финансов и председателем Кабинета министров подоходный налог не был введен в полной мере, не столько вина оппозиции, сколько проявление его собственной осторожности. Он рассчитывал, во избежание потрясений, прийти к нему постепенно. Бунге удалось ввести налоги на ценные бумаги, на имущество, на промышленные предприятия и др. Все это было чрезвычайно важно, так как в казну пошли поступления не только от крестьян, являвшихся веками по сути единственным податным сословием, но и от так называемых «достаточных» классов. Нужно отметить, что в полной мере ввести подоходный налог в России не удавалось и его преемникам, вплоть до 1 января 1917 г.
В связи с усложнением налоговой системы нужны были структуры, с помощью которых можно было бы контролировать и обеспечивать поступления в казну по максимуму. Бунге создает в этих целях так называемые податные инспекции — прообраз нынешних налоговых инспекций. Они сразу же показали свою большую эффективность. Поступления в казну от их деятельности многократно превышали расходы на содержание инспекторов.
Российская промышленность, получившая мощный импульс после отмены крепостного права, быстрыми темпами наращивала производство. Империя, хотя и с отставанием от других европейских стран, втягивалась в индустриализацию. В начале 1890-х гг. Россия занимала четвертое место в Европе по объемам промышленного производства (после Англии, Германии, Франции), хотя на душу населения промышленных товаров приходилось мало по сравнению с другими странами (по 28 рублей, в то время как Англия производила на 207 рублей, Франция — на 141 рубль, Бельгия — на 179 рублей и т.д.).
Наряду с достаточно развитыми к этому времени легкой и пищевой отраслями шло становление отечественного машиностроения. В 1892 г. текстильная промышленность произвела товаров на 620 миллионов рублей, пищевая — 503 миллиона, металлообрабатывающая — на 344 миллиона рублей. Быстро росла численность рабочих на заводах и фабриках, железных дорогах и водном транспорте, в сфере обслуживания и торговли. Одновременно росли и проблемы, ранее невиданные для российского общества. Главная из них — отношения между рабочими и владельцами фабрик и заводов, не регулируемые законодательными актами. Ничем не ограниченная жестокая эксплуатация вызывала недовольство рабочих, грозящее социальными потрясениями.
Бунге, еще будучи товарищем министра финансов, в 1880 г. писал Александру II: «Для содействия обрабатывающей промышленности, заводским и торговым предприятиям… от правительства требуется… не столько материальная помощь, сколько установление лучшего порядка посредством издания законов, примененных к современному развитию хозяйства. Россия отстала от всей Западной Европы в этом отношении на полстолетия».
Такое впечатление, что речь идет о ситуации в России конца XX — начала XXI в. — то же отставание от Западной Европы и та же потребность в четких правилах игры. Неразвитость государственных институтов конечно же тормозила рост производительных сил России, но, с другой стороны — упрощала принятие законодательных актов. Бунге инициировал разработку целой серии таких актов, сам их готовил и добивался утверждения Александром III. Таким образом создавалось фабричное законодательство.
В 1882 г. был принят закон о труде малолетних рабочих, ограничивавший произвол предпринимателей и устанавливавший восьмичасовой рабочий день. Для контроля за его соблюдением создали фабричную инспекцию. Закон 1884 г. рабочий день малолетних ограничивал шестью часами и предусматривал обучение несовершеннолетних рабочих. В 1885 г. женщинам и подросткам, занятым в прядильно-ткацком производстве, было запрещено работать в ночную смену. В 1886 г., после беспорядков на заводах и фабриках, были приняты «Особые правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности…». Тогда же утвердили и общие правила найма рабочих, которых обязаны были придерживаться все фабриканты.
Граф Витте, занимавший те же должности, что и Бунге примерно через десять лет после него, лучше других понимал, каких трудов стоило вводить законы, ограничивающие произвол владельцев фабрик и заводов, налаживать работу фабричных инспекций. В своих воспоминаниях Витте писал: «Фабричная инспекция была основана при министре финансов Бунге и всегда находилась в подозрении, как такое учреждение, которое, будто бы, склонно поддерживать интересы рабочих и против интересов капиталистов; хотя это была, да и в настоящее время есть совершенная неправда.
