Приобщению Бунге к государственным делам способствовало приближение его к царской семье, где он читал лекции наследнику престола, старшему сыну Александра II — Николаю. А после его смерти — будущему царю — Александру III и, наконец, его сыну — Николаю Александровичу — будущему последнему российскому императору.
В 1880 г. учебная и научная деятельность Бунге заканчивается — его назначают товарищем министра финансов. А с 1881 г. он уже министр финансов и остается в таковом качестве до 1886 г. В 1887–1895 гг. — председатель Кабинета министров.
Следы созидательной реформаторской и административной деятельности Бунге остались во многих сферах хозяйственной и политической жизни страны. Но, пожалуй, самый значительный из них — создание в России. банковской системы. Тогда трудно было найти человека, более компетентного в этой сфере, чем он. Высоко ценивший его Витте писал, что «…ни в университетах, ни в высших школах правильной теории денежного обращения не читалось… По этому предмету не было на русском языке сколько-нибудь порядочных книг и учебников, за исключением нескольких, а именно, то, что выходило из-под пера Николая Христиановича Бунге, когда он был профессором Киевского университета…» Но Бунге владел не только теорией вопроса. В 1865 г. он работал управляющим Киевской конторы Госбанка и хорошо знал коллизии банковского дела. В той или иной мере Бунге оказал влияние на всю банковскую систему, но наиболее значительным делом на этом поприще стало учреждение Крестьянского поземельного банка, сыгравшего значительную роль в перераспределении земли в пользу крестьян.
Дело в том, что земельный рынок в России был скован. С одной стороны, его развитию мешало общинное землепользование, с другой — нищета основной массы крестьян. Желающие продать землю были. Таковыми являлись разоряющиеся помещики, не сумевшие приспособиться к жестким условиям капиталистических отношений. Имелись и покупатели в лице крестьян и крестьянских общин, но не было в стране учреждения, которое кредитовало бы дорогостоящие сделки.
В 1881 г. Министерство финансов под непосредственным руководством Бунге разработало проект учреждения государственного Крестьянского поземельного банка. Проект отклонил предложение с мест сделать кредитное учреждение подведомственным губернским земствам. Это делалось во имя проведения единой кредитной политики и обеспечения главной цели — помощи действительно нуждающимся крестьянам.
Впрочем, при обсуждении проекта не обошлось без острых споров по целому ряду вопросов. Были предложения — открыть доступ к кредитам только малоземельным, чтобы с помощью государства не поощрять кулаков. Но как установить норму, где кончается малоземелье и начинается достаточное обеспечение землей? Это было непросто, так как в разных губерниях нормы землевладения отличались многократно.
Предоставление кредита малоземельному крестьянину без первоначального взноса с его стороны многим казалось безнравственным. «Приобретение крестьянином участка земли с приплатою за него из собственных средств, добытых в поте лица, в свою очередь, имело бы весьма важное в политическом отношении влияние; сделавшись собственником такой земли, крестьянин уважал бы собственность не только свою, но и чужую, он охранял бы владение ею всеми зависящими от него способами и проще всего был бы врагом каких-либо переделов земли».
Дискутируя по поводу того, кто реально станет кредитополучателем и сможет приобретать землю, законодатели того времени высказывали те же опасения, что и депутаты Государственной думы конца XX в. Не скупят ли землю не те, кто в ней нуждается, а те, у кого есть деньги? Не окажет ли государство тем самым помощь меньшинству в закабалении большинства? Тем более что и ранее приобретаемую крестьянами помещичью землю в большинстве своем только условно (вернее, «сословно») можно было считать крестьянской. На самом деле покупателями, как правило, были выходцы из крестьянского сословия, фактически давно перешедшие в категорию буржуазии. Как по-современному выглядели сомнения на сей счет членов Государственного совета: «Приобретателем земли являлся преимущественно класс сельских торговцев, содержателей питейных заведений и, вообще, так называемых кулаков, наживавших большие деньги… Не возделывая купленной земли собственным трудом, кулаки сдавали обыкновенно ее крестьянам на самых невыгодных для них условиях. Ввиду этого, приобретение бывшей помещичьей земли кулаками должно было считаться явлением для сельского населения далеко не отрадным; с другой стороны, явление это было не выгодно также для средних и даже крупных землевладельцев, потому что, одновременно с притеснением крестьян, разбогатевшие сельские торгаши разоряли мало-помалу и соседних помещиков, ссужая их деньгами за большие проценты, приобретая от них в затруднительные для них минуты, иногда за бесценок, один участок земли за другим».
Когда обсуждался вопрос, быть ли банку государственным, земским или частным, большинство членов Государственного совета, скорее по политическим, чем по экономическим соображениям, высказалось за то, чтобы помощь крестьянам в обеспечении землей оказывало государство.
Но, чтобы примирить общегосударственные интересы с губернскими и воспользоваться знанием местных особенностей, каковыми располагали структуры земского самоуправления, предлагалось иметь в губернских отделениях банка двух представителей земств.
Настаивая на государственном статусе поземельного банка, члены Государственного совета вместе с тем положительно относились и к созданию земских кредитных учреждений, и к купле-продаже земли частными банками, но на условиях государственного поземельного банка (как по порядку выдачи кредитов, так и по уплате процентов и долгов). Это делалось во избежание разорения крестьян в случае неплатежей. Имелись и другие поводы для сомнений и разногласий при рассмотрении положения о поземельном банке. Тем не менее 18 марта 1882 г. его окончательный вариант был утвержден царем. Основные его положения:
Крестьянский поземельный банк — правительственное учреждение, находящееся в ведении Министерства финансов, которое предоставлением ссуд помогает крестьянам приобретать земли;
на местах открываются отделения, возглавляемые управляющим (назначается Министерством финансов), одним членом правления по предложению губернатора и двумя, избранными губернским земским собранием;
для предоставления ссуд банком выпускаются ценные бумаги (государственные свидетельства) ежегодно на сумму 5 миллионов рублей доходностью 5,5%; погашение осуществляется раз в год на сумму поступивших от заемщиков платежей.
Ссуды предоставлялись сроком на 24,5 и 34,5 года. Их могли получить община, товарищество, отдельный крестьянин. Максимальная сумма в расчете на одного человека при оформлении кредита на общину составляла 125 рублей, при индивидуальном ведении хозяйства — 500 рублей. На руки выдавалась сумма не более 90% оценочной стоимости земли; остальное вносил сам покупатель. Платежи по ссуде производились два раза в год. С учетом погашения самой ссуды, а также взносов за пользование средствами роста, на управление банком и образование запасного капитала заемщик платил в год при сроке в 24,5 года 8,5%, при сроке 34,5 года — 7,5%.
В случае просрочки платежей взималась пеня — 0,5% за неуплаченную сумму в месяц. Пеня не взималась, если заемщик предоставлял банку удостоверение о стихийных бедствиях. Отсрочка платежей могла быть предоставлена в этом случае на срок до 2 лет, при повторном бедствии — до 3 лет. Если же извиняющих обстоятельств не было, через полгода после просрочки платежей земли выставлялись на публичные торги. Но и в этом случае, если заемщик предоставлял доказательства о возможности уплаты долга, продажа земли отменялась или откладывалась.
Крестьянский поземельный банк получил разрешение царя на открытие операций 8 апреля 1883 г. К 1905 г. в Европейской части России было 40 отделений банка, в том числе 17 самостоятельных и 23 действующих совместно с отделениями Дворянского банка.
