Керівники КП(б)У намагались переконати московське керівництво, що Україна — не лише плацдарм для воєнних операцій проти Дону, а надзвичайно важливий регіон для розвитку соціалістичної революції у міжнародних масштабах. Однак цьому заважають зволікання з легалізацією діяльності українського уряду. «Зараз на Україні для широких мас є два центри, що борються: петлюрівці і гетьман, — говорилося у документі далі. — Радянського центру немає, що дає можливість петлюрівцям певною мірою привертати на свій бік ті селянські елементи, які невдоволені режимом гетьманщини, але недостатньо свідомі для того, щоб самостійно розбиратися в тому, хто саме зараз веде боротьбу з гетьманом.

За такого політичного становища, надзвичайно важливо чітко поставити всі політичні питання. Радянський центр повинен був виявитися при першій же можливості, але цього й досі не зроблено, що є нашим серйозним упущенням. Вашу заборону опублікувати маніфест ми розглядаємо як велику політичну помилку, яка значно утруднила концентрацію сил за владу Рад проти гетьмана і проти Ради. Проте необхідність легалізації Тимчасового Уряду диктується й іншими міркуваннями. Чи то буде Тимчасовий Уряд чи Крайовий Ревком — байдуже, справа не в назві і не у формі, яка визначається іншими міркуваннями, — потрібний такий орган Радянської влади, який міг би розпоряджатися, який був би справжнім центром радянської роботи на Україні, якому підкорялися б усі радянські працівники і який, таким чином, міг би зосередити в своїх руках усю ту надзвичайно важку, складну роботу по відновленню Радянської влади на місцях. Оскільки було вирішено, що Тимчасовий Уряд буде виконувати, насамперед, саме цю роботу, то відсутність цього органу Робітничо-Селянської влади означає насправді відсутність якого б то не було органу центру»⁶⁵³.

Для прикладу, що ілюстрував плутанину, яка була результатом відсутності владного органу, наводилася постановка справи з військовою мобілізацією. В одних місцях представники КП(б)У її проводили, в інших місцях цьому протидіяв військовий комісаріат Орловського округу, в третіх місцях воєначальники проводили мобілізацію на свій страх і ризик. Нелегалізований уряд був неспроможний ні видавати обов’язкових постанов щодо мобілізації, ні протидіяти Орловському військовому комісаріатові.

У такому ж становищі перебувала й робота щодо організації влади на місцях, щодо обліку й зосередження розподілу продовольства, щодо відбудови шляхів сполучення тощо. Але найтяжче невизначеність лінії поведінки позначалася у військовій сфері, загрожуючи взагалі втратити сприятливий шанс для відновлення влади рад в Україні. А відтак керівне ядро КП(б)У пропонувало ЦК РКП(б) і РНК: «По-перше, необхідно нам дати дозвіл оголосити себе Тимчасовим Робітничо-Селянським Урядом України, видати маніфест і діяти як справжній Уряд України; по-друге, всю політичну частину роботи у визволених областях потрібно зосередити в руках Тимчасового уряду.

По-третє, керівництво КП(б)У вважало за необхідне встановити єдність командування, передавши його в руки Військової Ради Курського напрямку (у майбутньому — Військовій Раді Українського фронту⁶⁵⁴), ні в якому разі не віддавати Український фронт політично чужій нам людині; по-четверте, підпорядкувати всі військові сили, що ведуть воєнні дії на Українському фронті, Військовій Раді Курського напрямку⁶⁵⁵.

По-п’яте, висувалася пропозиція до Головнокомандуючого Червоної армії РСФРР Вацетіса «не розпоряджатися військовими силами нашого фронту, не зв’язавшись з нами. Якщо він не може досить глибоко сприймати політичні події на Україні, то він повинен у своїх діях зважати на ту установу, яка, і за обов’язком і за суттю справи, сама тільки спроможна правильно поєднати воєнну і політичну роботу на Україні.

Таким органом, на нашу думку, є Тимчасовий Уряд України; по-шосте, згідно з цим потрібно виділити всі військові частини, які ведуть воєнні дії на нашому фронті, як самостійну армію, яка називається армією Радянської України і перебуває тільки під загальним керівництвом верховного головнокомандування; по-сьоме, необхідно наказати Орловському Військовому Округу не саботувати Українського фронту і обслуговувати потреби нашої армії незалежно від тих чи інших міркувань Семашка (А. Семашко — військовий комісар Орловського військового округу. — В. С.), а залежно від потреб армії; по-восьме, потрібно підпорядкувати Глаголєва (В. Глаголєв — командуючий резервної армії. — В. С.) Реввійськраді, а Семашка усунути, замінивши його менш примхливим і самодержавним комісаром. Якщо всього цього не буде зроблено, то ми, на підставі 10-денного досвіду, повинні зняти із себе будь-яку відповідальність за дальшу роботу на цьому фронті»⁶⁵⁶.

Подібного змісту і характеру документи по кілька на добу надсилались до Москви, отримували додаткову емоційну аргументацію в численних телефонних розмовах. Здебільшого адресатом був Й. Сталін, а копії, як правило, призначались В. Леніну. Й. Сталіну висловлювалися неодноразові прохання приїхати до Курська і на місці переконатися у неможливості продовжувати згубну практику, припинити неймовірну плутанину й бездіяльність.

Відмова Й. Сталіна приїхати з посиланнями на надзвичайну зайнятість у столиці, як і вся поведінка центра взагалі, роздратовано кваліфікувалися як «знущання» і висловлювалися погрози вдатися до «авантюри», тобто порушити дисципліну і стати на шлях самочинних рішень⁶⁵⁷, які в той час означали одне — негайне збройне повстання в Україні. Очевидно далі зволікати було просто неможливо, і українським політикам надійшла довгоочікувана згода на легалізацію уряду.

На першому його офіційному засіданні, яке відбулося 28 листопада 1918 р. в Курську, були присутні члени уряду В. Антонов-Овсієнко, В. Затонський, Е. Квірінг, Г. Пятаков, Ф. Сергєєв (Артем). Всі вони, за винятком Г. Пятакова, входили до складу першого уряду Радянської України — Народного Секретаріату, а В. Затонський, Е. Квірінг і Ф. Сергєєв (Артем) були також і членами ЦВК Рад України, обраного II Всеукраїнським з’їздом Рад у березні 1918 року. Головою уряду став Г. Пятаков. На цьому засіданні було обговорено 15 питань. Передусім було вирішено «питання про оголошення Тимчасового робітничо-селянського уряду України»⁶⁵⁸.

Головне місце у його діяльності відразу зайняли проблеми державного будівництва, оскільки для організації революційної боротьби і здійснення корінних соціальних перетворень у республіці необхідно було насамперед створити радянський державний апарат як в центрі, так і на місцях. Формування системи центральних галузевих органів управління розпочалося з організації відділу внутрішніх справ, на який покладалися обов’язки по створенню органів радянської влади на місцях та охороні порядку. Завідувачем відділом призначили В. Аверіна, його заступником — М. Арсенічева, членом колегії — С. Власенка.

Крім того, було визнано за необхідне сформувати відділи військових справ, народного господарства і фінансів, закордонних справ. Завідувачими цими відділами затвердили відповідно Ф. Сергеєва (Артема), Е. Квірінга, Г. Пятакова. Комісаром залізниць України став О. Жарко. На цьому ж засіданні уряд постановив створити Військову раду Української Червоної армії у складі В. АнтоноваОвсієнка, Ф. Сергеєва (Артема), В. Затонського⁶⁵⁹.

Наступного дня, 29 листопада 1918 року, Тимчасовий робітничо-селянський уряд переїхав до визначеного ним самим місця перебування — м. Суджі, поширив «Маніфест до українського народу», в якому іменем повсталих робітників і селян оголосив владу гетьмана скинутою і звернувся до трудящих із закликом боротися за відновлення Радянської влади на всій території республіки.