Большое значение для успеха денежной реформы и укрепления финансового положения Советской Республики имело налаживание товарооборота. Тяжелое продовольственное положение страны при остром недостатке промышленных товаров вызвало необходимость ряда чрезвычайных мер в этой области. Для усиления хлебных заготовок с апреля 1918 г. был организован товарообмен при активном участии деревенской бедноты. Однако мобилизовать необходимые для него товарные ресурсы. Наркомат продовольствия не смог, и намеченный план получения хлеба путем товарообмена не был выполнен. Кулаки и спекулянты скрывали запасы хлеба и других сельскохозяйственных продуктов, срывали государственные заготовки. Борьба за хлеб приобрела исключительно большое значение.
В мае 1918 г. ВЦИК предоставил Наркомпроду чрезвычайные полномочия по борьбе с деревенской буржуазией, укрывающей хлебные запасы и спекулирующей ими. В августе в хлебных сельских местностях был установлен обязательный обмен промышленных товаров на сельскохозяйственные продукты. На деньги в этих местностях разрешалась продажа промышленных товаров лишь деревенской бедноте, рабочим, мелким ремесленникам и служащим.
Политика твердых цен на промышленные и сельскохозяйственные товары, организованный обмен между городом и деревней, изъятие хлеба у кулаков, борьба со спекуляцией при участии широких масс рабочих и деревенской бедноты и политика жесткого сокращения государственных расходов способствовали упорядочению денежного обращения. С мая темпы эмиссии стали замедляться, а в августе-сентябре рубль стабилизировался.
Организационно-техническая подготовка денежной реформы проходила также успешно. Печатание денежных знаков новых образцов началось в апреле. По разработанному проекту реформы предполагалось осенью 1918 г. начать обмен кредитных билетов старых образцов, прекратить эмиссию казначейских билетов и изъять из обращения суррогаты денег. Иностранная военная интервенция и гражданская война сорвали выполнение этого плана.
Центральное место в текущей финансовой работе занимал вопрос об упорядочении сметного дела, о составлении и исполнении государственного бюджета, внедрении финансово-бюджетной дисциплины.
Из-за новизны дела в условиях советского строя и по некоторым другим причинам составление и рассмотрение смет на январь — июнь 1918 г. задерживалось; роспись государственных доходов и расходов на этот период была утверждена правительством лишь в июле. Несмотря на меры по сокращению расходов и увеличению доходов, государственный бюджет на январь — июнь 1918 г. был составлен с большим дефицитом (расходы — 17 603 млн. руб., доходы — 2853 млн. руб.). В подавляющей своей части дефицит вызывался затратами, связанными с выходом из войны и ликвидацией ее последствий: расходами на демобилизацию армии, демилитаризацию и восстановление работы предприятий, на оказание помощи крестьянам, машинами, орудиями, семенами и удобрением, на снабжение населения продовольствием. Крупные суммы предусматривались на социально-культурные мероприятия, направленные для приобщения масс к политической, хозяйственной и культурной деятельности.
Основываясь на опыте работы по составлению и исполнению бюджета первого полугодия 1918 г., правительство в июне 1918 г. утвердило правила составления и исполнения смет и общей росписи государственных доходов и расходов на июль — декабрь 1918 г.
Государственная роспись доходов и расходов на июль — декабрь предусматривала крупные ассигнования на строительство. В мае 1918 г. Совнарком утвердил обширный план мелиоративных работ «по увеличению обеспечения русской текстильной промышленности хлопком», включавший, в частности, орошение 500 тыс. десятин Голодной степи. Комитет государственных сооружений получил 50 млн. руб. на подготовительные мероприятия. Составленная им программа, рассчитанная на 4—5 лет, намечала строительство железнодорожных линий, водных путей и электростанций, крупные мелиоративные работы в Среднеазиатских республиках, в Поволжье, Приуралье и некоторых других районах страны. Иностранная военная интервенция и гражданская война сорвали осуществление этой программы.
Укрепление финансового положения Советского государства прежде всего зависело от быстрейшего налаживания деятельности национализированных и находящихся под рабочим контролем предприятий и хозяйственных организаций, повышения производительности труда, экономии в расходовании материальных и денежных средств, внедрения элементов хозяйственного расчета. Большую роль в этом деле должна была сыграть правильная постановка их финансирования и кредитования. Надо было заставить предприятия и учреждения заботиться о соответствии между их расходами и доходами, нести полную ответственность за решение поставленных перед ними финансовых задач.
В первое время связь национализированных и бывших казенных предприятий с государственным бюджетом была слабой. Они зачисляли на собственные текущие счета в банк все доходы от реализации продукции, покрывая из них свои затраты. Потребность в бюджетном финансировании возникала в тех случаях, когда предприятие, нуждавшееся в средствах, по какой-либо причине не могло получить банковской ссуды. На практике все предприятия временно или даже систематически испытывали большие финансовые затруднения. Борьба за повышение производительности труда, за демилитаризацию предприятий срывалась из-за недостатка денежных средств. Бюджет вынужден был оказывать предприятиям помощь в возрастающих масштабах. С 27 декабря 1917 г. по 10 мая 1918 г. ВСНХ рассмотрел ходатайство о предоставлении кредитов, авансов и субсидий на сумму 922 млн. руб.
Упорядочению бюджетного финансирования призван был способствовать установленный с апреля 1918 г. порядок обязательного составления смет государственными предприятиями, на основании которых бюджет должен был покрывать превышение затрат предприятий над их текущими поступлениями. Для оказания нуждающимся предприятиям срочной (не дожидаясь утверждения их смет) помощи за счет особого бюджета был создан оборотный фонд ВСНХ и введена система авансовых выдач национализированным или бывшим казенным предприятиям.
Значительную роль в удовлетворении финансовых потребностей предприятий играло банковское кредитование, преимущественно в форме подтоварного кредита. Однако в условиях хозяйственной разрухи взаимоотношения между предприятиями и банком не могли полностью основываться на принципах действительного кредитования — срочности, возвратности и реальной обеспеченности ссуд. Из-за перебоев в производстве и реализации своей продукции предприятия не располагали своевременно обеспечением, необходимым для получения ссуды, и лишались возможности погашать прежнюю задолженность банку. Отказы на этом основании выдавать новые ссуды лишь усиливали бы затруднения в деятельности предприятий. В таких условиях кредитование по сути дела превращалось в разновидность бюджетного финансирования.
Учитывая эти обстоятельства, правительство в августе 1918 г. решило прекратить кредитование Народным банком предприятий, находившихся в ведении ВСНХ, и в дальнейшем отпускать им средства только по сметам. Такое решение вопроса отражало уже новые условия хозяйственной жизни, связанные с началом иностранной военной интервенции и обострением гражданской войны.
По неполным отчетным данным, бюджет на январь — июнь 1918 г. был выполнен по доходам и расходам лишь на 1/3. Основная часть недобора доходов приходилась на поступления от государственных предприятий, что в значительной степени объяснялось переоценкой возможностей восстановления и развития их работы. Большое влияние оказало сокращение территории, с которой фактически поступали доходы (в январе — из 27 губерний, в феврале — из 26, а в апреле-мае и июне — из 25). Однако главная причина заключалась в неналаженности учета и отчетности и в том, что большие суммы не поступали государству, а непосредственно расходовались на местах.
Бюджет на второе полугодие 1918 г., разработанный еще в условиях мирной передышки, исполнялся в условиях иностранной военной интервенции и гражданской войны. Все же степень его исполнения характеризуется лучшими показателями. В этом сказались результаты упорной борьбы партии и правительства за сокращение государственных расходов и укрепление сметно-бюджетной дисциплины. Бюджетное планирование несомненно укреплялось и совершенствовалось.
