В каждом губернском городе были установлены (вместо прежнего губернатора с его канцелярией) следующие учреждения: 1) губернское правление под председательством губернатора; это было «место, управляющее всей губернией в силу законов именем императорского величества»; 2) казенная палата под председательством вице-губернатора; она ведала все денежные и хозяйственные «казенные» дела; 3) судебные палаты: гражданского суда и уголовного суда для надзора над низшими судами в губернии; 4) совестный суд – для суда над преступниками малолетними, безумными или неумышленными и для разбора тяжеб в порядке примирения (это был первый суд на Руси, в котором дела рассматривались не по формальному указанию законов, а по естественной справедливости); 5) приказ общественного призрения – для управления народными школами, больницами, богодельнями, тюрьмами. В губернском правлении и палатах заседали правительственные чиновники, а в совестном суде и приказе общественного призрения – выборные от сословий «заседатели» под председательством чиновника.
В каждом уездном городе был установлен нижний земский суд, соответствовавший губернскому правлению и ведавший в уезде всю администрацию и полицию. Он состоял из председателя («исправника», или «капитана») и двух заседателей. Всех их избирали дворяне уезда. В городах же за порядком наблюдали назначаемые от правительства «городничие».
Кроме того, для каждого сословия в губернии и уезде были устроены сословные выборные суды. Для дворян существовали верхний земский суд (для губернии) и уездный суд (для уезда). Для горожан существовали магистраты: губернский (на всю губернию) и городовой (для каждого уездного города). Для свободных крестьян были устроены расправы: верхняя (в губернском городе) и нижняя (в уездах). Дела, не решенные в выборных уездных судах, переходили в губернские выборные суды; отсюда можно было перенести дело в судебные палаты, а из палат – в сенат.
Такова была система местных учреждений 1775 г. Она была построена на новом и модном для того времени принципе разделения властей и ведомств: в ней суд был отделен от администрации, администрация от финансового управления. Все учреждения были коллегиальными. Местное общество получило широкое участие в делах местного управления: дворяне, горожане и даже люди низших классов принимали участие в деле суда, посылая своих выборных заседателей в суды своего сословия и в совестный суд. Кроме того, все сословия вместе посылали своих представителей в приказ общественного призрения, где они ведали дела местного благоустройства и благотворения. Наконец, дворянам дано было право избирать администрацию уезда (нижний земский суд) и, таким образом, владея землями в уезде, представлять там и правительство. Можно сказать, что все местное управление по закону 1775 г. приняло вид земского самоуправления, действовавшего под контролем коронной администрации (губернского правления и палат). В этом отношении Екатерина удовлетворила желаниям сословий, высказанным в комиссии об Уложении 1767–1768 гг.
Учреждения для управления губерний 1775 г. очень важны не только потому, что дали нашей провинции лучшее устройство и управление, но еще и потому, что оказали очень сильное, хотя и косвенное, влияние в других областях государственной деятельности Екатерины. Во-первых, Екатерина, устраивая новые присутственные места в губерниях, этим самым разрушала старые коллегии в столице. Во-вторых, привлекая к участию в губернском и уездном управлении сословных выборных, императрица этим самым ставила сословия в новое положение, возлагала на них новые обязанности, даровала им новые права. Для своей новой роли сословия должны были сами получить новое устройство.
Что касается до коллегий, то они почти все были осуждены на закрытие, потому что закон 1775 г. передавал их дела губернскому правлению и палатам. (Так, казенная палата была не иным чем, как «департаментом» камер-коллегии и ревизион-коллегии; судебные палаты были департаментами юстиц-коллегии.) Соответственно тому, как постепенно открывались новые губернии, постепенно угасала деятельность коллегий в Петербурге. Они закрывались одна за другой, и к концу царствования императрицы Екатерины остались, можно сказать, только три «государственные» коллегии: иностранных дел, военная и морская[19].
Новое сословное устройство было определено особыми жалованными грамотами, данными в 1785 г. дворянству и городам.
По грамоте 1785 г., дворяне каждой губернии составляют общество (корпорацию) и имеют право собраний. Через каждые три года они собираются в губернском городе для выборов и суждений о своих делах. Они избирают из своей среды предводителей дворянства (губернского и уездных) и должностных лиц во все учреждения своей губернии. Они могут иметь свою казну и свои дома. Они могут по своим делам обращаться к губернатору, в сенат и даже к государю. Отдельный полноправный дворянин, по грамоте 1785 г., был освобожден от обязательной службы государству; он был свободен от податей, рекрутской повинности и телесных наказаний; он мог быть судим только в дворянских судах, лицами, равными ему по происхождению. Свое дворянское достоинство он передавал жене (если она не была сама дворянкой) и детям; лишить дворянина дворянства мог только сенат по супу и с утверждения государя. Дворянин на полном праве собственности владел своим недвижимым имуществом и всем тем, что в нем находилось (то есть и крестьянами); он мог торговать и заводить фабрики и заводы. Все эти льготы и права, данные дворянам в 1785 г., представляли собой последнюю ступень в общем ходе возвышения дворянского сословия. Бесправное при Петре Великом шляхетство облегчило несколько свои тяготы при императрице Анне (§118), замкнулось в благородное сословие при Елизавете (§121), было освобождено от обязательной службы при Петре III (§124); теперь, при Екатерине II, оно было обращено в привилегированное сословие с широким сословным самоуправлением и с большими административными полномочиями: избирая нижний земский суд, дворяне держали в своих руках все управление уезда, а кроме того, имели своих представителей и в губернских учреждениях.
Одновременно с жалованною грамотой дворянству в 1785 г. дана была грамота и городам, установившая новое «городовое положение». Подобно дворянам, городовые обыватели составляют «градское общество», владеющее общим городским имуществом и обладающее правом собраний. На этих собраниях горожане избирают себе городского голову и должностных лиц (по городскому самоуправлению и в сословные суды); обсуждают свои дела и нужды и имеют право обращаться по своим делам к губернатору. Хозяйством города управляет городской голова и «шестигласная» дума, в которую входило по одному представителю от шести разрядов городских обывателей. Эти разряды записывались поименно в шесть частей «обывательской книги». Установленное Петром Великим разделение купцов на гильдии, а ремесленников на цехи (§109) было сохранено. Надобно, однако, заметить, что как при Петре Великом, так и при Екатерине II заботы правительства о городах не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городовые обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и развить свое самоуправление.
§129. Крестьянский вопрос
Видя заботы Екатерины об устройстве дворянского и городского сословий, естественно предположить, что и крестьянское сословие так или иначе привлекало к себе внимание императрицы. Действительно, в бумагах Екатерины сохранились проекты улучшения быта крестьян. Екатерина много думала об освобождении их от помещичьей власти, причем предполагала сделать это освобождение постепенно. В Наказе она писала, что «не должно вдруг и через узаконение общее делать великого числа освобожденных»; сообразно с этим она предполагала, например, объявить свободными только тех крестьянских детей, которые родились после жалованной грамоты дворянству, а не все крепостное крестьянство сразу. Однако этот проект, как и все подобные ему, остался без исполнения. Крестьянский вопрос в глазах Екатерины представлял громадные трудности, и она не видела возможности примирить интересы крестьян, ожидавших свободы, со стремлениями помещиков, не умевших и не желавших вести свое хозяйство без дарового крестьянского труда. Императрица охотно поднимала в обществе вопрос об уничтожении крепостного права, ища содействия себе в этом деле со стороны самих дворян. Но общего сочувствия она не встречала и оставалась без поддержки. Поэтому политика правительства в отношении крепостного права была неопределенной и двойственной. Когда Екатерина считала возможным дать ход своим личным воззрениям, ее мероприятия носили либеральный, освободительный характер. Когда же императрица встречалась с вожделениями дворянского сословия, желавшего дальнейшего развития помещичьих прав, она им уступала[20]. Вступив на престол по желанию дворянской гвардии и правя государством с помощью и посредством дворянской администрации, Екатерина не могла порвать союз с главенствующим в стране дворянским сословием и поневоле вела дворянскую политику в вопросе о крепостном праве. По общему признанию, в царствование Екатерины II, вопреки либеральному настроению императрицы, крепостное право достигло наибольшего расцвета; оно превратилось в полное право собственности на людей и представляло собой вопиющее общественное зло, благодаря частым и грубым злоупотреблениям некультурных помещиков.
