Полицейская система зародилась в городах Западной Европы (если не брать в расчет Древний Рим) уже в XI веке. В Англии первые сведения о существовании городской стражи относятся к временам норманнского завоевания, хотя законодательно она была зафиксирована только в XIII веке «Вестминстерским статутом». По этому статуту охрана общественного порядка ночью осуществлялась стражей, в которую по очереди назначались все лица мужского пола старше двенадцати лет (днем поддержание порядка считалось делом всех горожан). За правильным функционированием этой стражи следили приходские констебли, в графствах по двое на каждую сотню, в Лондоне — по одному в каждом из городских округов. Страже вменялось в обязанность производить аресты и предоставлять преступников судье. Никакой платы стражникам не полагалось, а уклонение от исполнения этой общественной обязанности грозило виновникам штрафом или даже тюремным заключением. Постепенно и на уровне констеблей, и на уровне рядовых стражников сформировалась практика найма себе за малую мзду замены, что постепенно привело к тому, что в их рядах оказались люди неспособные и коррумпированные. В 1693 году был проведен закон Лондонского городского совета, который предусматривал, что с заката до восхода в Сити должны дежурить более тысячи стражников, причем в этом по-прежнему должны были принимать участие жители города. Стражники получили прозвище «чарли» в честь короля Карла II, в царствование которого появилась эта обязанность.
Уильям Антони, «последний чарли»
Параллельно с «чарли» существовала так называемая «Марширующая стража» (Marching Watch), которая совершала обходы и помогала стражникам в городских округах. Все они имели право задерживать правонарушителей и представлять их мэру. Контроль над теми и другими осуществляли мэр, олдермены и шерифы, которым надлежало верхом патрулировать улицы и надзирать за стражниками. В 1705 году обе стражи были объединены, но патрулирование продолжало оставаться гражданским долгом любого горожанина. Практика найма себе замены стала настолько распространенной, что даже была зафиксирована в законодательстве. Пародийная реклама 1821 года хорошо отражала представление о «чарли» в глазах публики:
«Требуются сто тысяч человек для лондонских стражников. Не надо претендовать на эту доходную должность, если вам не шестьдесят, семьдесят, восемьдесят или девяносто лет, если вы не слепы на один глаз и не видите плохо другим, если вы не хромы на одну или на обе ноги, если вы не глухи как столб, если астматический кашель не рвет вас на куски, если ваша скорость несравнима со скоростью улитки, а сила рук не мала настолько, что не позволяет арестовать даже старуху-прачку, возвращающуюся после тяжелого трудового дня у лохани».
Значительный шаг в реформировании системы охраны порядка был сделан Джоном Филдингом, получившим в 1771 году за свои труды рыцарство и титул сэра. Несмотря на свою слепоту — по одним сведениям, он потерял зрение в 19 лет, по другим — был незрячим с рождения, — Джон в течение четырех лет служил на Боу-стрит помощником мирового судьи, которым был тогда его старший брат Генри Филдинг, знаменитый английский писатель. После смерти Генри Джон занял его место и в 1763 году добился разрешения в качестве эксперимента организовать Боустритский пеший патруль, в поле действия которого попадал не только Лондон, но и его предместья. Патруль делился на 18 отрядов, 13 из которых (сельские) патрулировали основные дороги за пределами столицы, а 5 остальных (городские) следили за порядком на улицах города. Оплата этих патрулей была высокой по сравнению с обычным тогда жалованьем — не менее двух с половиной шиллингов за ночь. Система оказалась успешной, и несколько лет спустя пеший патруль дополнили конным, целью которого была защита путешественников на главных дорогах, ведущих в столицу. Он состоял всего из восьми человек, но был хорошо вооружен и экипирован. Конный патруль быстро доказал свою эффективность, однако казначейство не пожелало оплачивать его, и он был распущен.
Большая эффективность боустритских патрулей по сравнению с обычной городовой стражей — «чарли», — а также беспорядки 1780-х привели к тому, что в 1792 году актом парламента в семи других приходах Лондона были организованы публичные полицейские конторы, построенные на том же основании, что и боустритская.
В 1801 году правительство взяло под свой контроль речную полицию, созданную тремя годами раньше в Уоппинге на средства купцов, которые торговали с Вест-Индией и каждый год теряли огромные суммы из-за воровства рома и сахара с их кораблей в лондонских доках. Речная полиция состояла из 220 человек; она не имела формы, но была хорошо вооружена. За первый год ее деятельности было найдено свыше двух тысяч человек, виновных в преступлениях, совершенных на реке.
Сэр Джон Филдинг, слепой магистрат Воустритсткого суда
Успех речной полиции сподвиг магистрата Ричарда Фокса в 1805 году возродить для борьбы с разбоем на дорогах и для обеспечения порядка в сельских районах и предместьях Лондона Боустритский конный патруль, с которым прежде экспериментировал Джон Филдинг. Новый конный патруль, состоявший из 52 рядовых и двух инспекторов, стал первым униформированным полицейским подразделением в Британии. Полицейским платили 28 шиллингов в неделю, давали жилье и форму: черные кожаные цилиндры, синие мундиры и такого же цвета штаны, кавалерийские сапоги и ярко-красные жилеты, из-за которых их прозвали малиновками.
К 1829 году в Лондоне имелось несколько независимых друг от друга полиций: в Сити была дневная полиция и стража по ночам под контролем муниципальных властей; Вестминстер имел 80 констеблей, выбранных из персон, ведущих торговлю, и небольшое число получающих жалованье полицейских; Темзенское полицейское управление состояло из 90 человек и призвано было защищать собственность и поддерживать порядок на реке Темзе; Боустритское управление под началом министра внутренних дел отвечало за весь Столичный округ за исключением Сити и имело в своем распоряжении 160 человек, разделенных на три отряда: конный, спешенный (он нес службу в пешем порядке, но при необходимости мог действовать верхом) и пеший патрули. Кроме того, существовала система ночных стражников — «чарли», находившихся на попечении приходов и знаменитых своей неэффективностью. Эти разрозненные полицейские силы не смогли справиться ни с одним из восьми бунтов, произошедших в Лондоне с той поры, как умер сэр Джон Филдинг, до 1829 года, и для подавления наиболее серьезных из них пришлось прибегать к помощи армии. Создание эффективной полиции становилось настоятельной необходимостью, и в 1829 году министру внутренних дел Роберту Пилю удалось провести через палату общин проект «Закона об улучшении Столичной полиции (Metropolitan Police)». Были назначены два комиссара — полковник Чарльз Роуан и барристер Ричард Мейн, — задачей которых было сформировать новую полицию.
Создание поста комиссара отстраняло городские власти от участия в решении полицейских вопросов; окружные муниципальные советы и более поздний совет Лондонского графства больше не имели никакого отношения к полиции.
Сэр Роберт Пиль
Комиссар был королевским чиновником, подотчетным только министру внутренних дел. Рядовых полицейских набирали за пределами Лондона, а чтобы избежать влияния на них политиков, им было отказано в праве голосования. Несмотря на недоброжелательство со стороны всех слоев британского общества, во времена беспорядков и чартистских бунтов 1830–1840-х годов новая полиция доказала власти свою эффективность.
