В марте 1818 г ., в речи на открытии польского сейма, император заявил о намерении дать конституционное устройство всей России. Эту речь с восторгом восприняли все передовые русские люди. Тогда же Александр поручил Н.Н. Новосильцеву разработать проект российской конституции.

Работа над проектом шла под непосредственным руководством князя П.А. Вяземского, поэта и государственного деятеля. За образец была взята польская конституция. Использовался и проект Сперанского. К 1821 г . работа над «Государственной уставной грамотой Российской империи» была закончена.

Как и по проекту Сперанского, намечалось создание законосовещательного представительного органа. Однако он должен был быть не однопалатным, как у Сперанского, а двухпалатным: верхней палатой становился Сенат. Сенаторы назначались царем, а члены нижней палаты отчасти тоже назначались, а отчасти избирались на основании многостепенных выборов. Россия получала федеративное устройство, разделяясь на 12 наместничеств, в каждом из которых создавался свой представительный орган.

Важное значение имело провозглашение в «Уставной грамоте» гарантий неприкосновенности личности. Никто не мог быть арестован без предъявления обвинения. Никто не мог быть наказан иначе, как по суду. Провозглашалась свобода печати. Если бы «Уставная грамота» была введена в действие, Россия вступила бы на путь к представительному строю и гражданским свободам.

В 1820—1821 гг. произошли революции в Испании и Италии, началась война за независимость в Греции. Эти события не на шутку испугали царя. Немного поколебавшись, он поступил так, как поступал неоднократно. Проект «Уставной грамоты» был положен в дальний ящик стола и забыт. Царствование Александра близилось к концу. Слова так и не воплотились в дела.

Более того, политика Александра I стала меняться не в лучшую сторону. Царя давно беспокоило то, что система набора в армию («рекрутчина») не позволяла резко увеличивать численность армии в военное время и сокращать в мирное. Еще Павел замышлял устройство военных поселений. Через Аракчеева эту идею воспринял Александр. Военный министр Барклай-де-Толли был против этой затеи, но по указанию царя первые опыты были предприняты еще до 1812 г .

В 1815 г . Александр вернулся к мысли о военных поселениях. Это стало его навязчивой идеей. «Они будут во что бы то ни стало, хотя бы пришлось уложить трупами дорогу от Петербурга до Чудова», — говорил он в запальчивости. От Чудова начиналась полоса военных поселений, основная часть которых развертывалась в Новгородской губернии. Устройство их было поручено Аракчееву.

В селения вводились воинские части, и все жители переводились на военное положение. Одно село, не пожелавшее принять солдат, было блокировано, и голод заставил крестьян сдаться. Всех взрослых крестьян, до 45 лет, одели в военную форму и побрили. Крестьянские избы сносились, на их месте строились одинаковые дома, рассчитанные на четыре семьи, которые должны были вести общее хозяйство. Весь быт военных поселян был мелочно расписан. Отступления от расписания строго карались, на что расходовались целые возы шпицрутенов. Основным занятием были военные учения. Все сельскохозяйственные работы производились только по приказу командира. А поскольку офицеров интересовала прежде всего шагистика и они мало разбирались в земледелии, то случалось, что хлеб осыпался на корню, а сено гнило под дождем. Ремеслами и торговлей можно было заниматься лишь с разрешения начальства. В результате в районе военных поселений прекратилась всякая торговля.

Особенно большие притеснения испытывали зажиточные крестьяне, державшиеся более независимо. Аракчеев считал, что «нет ничего опаснее богатого поселянина».

Даже жениться военный поселянин мог только с разрешения начальства. Современники наблюдали трагикомические сцены, когда парни и девушки выстраивались в две шеренги и командир назначал невесту каждому парню.

В военных поселениях неоднократно происходили восстания (крупнейшее — в 1831 г .. в районе Старой Руссы). Тем не менее, система военных поселений, основанная на самом грубом попрании человеческой личности, просуществовала до 1857 г .

Примерно с 1820 г . Александром стала овладевать странная апатия. Он снова заговорил о том, что снимет корону и уйдет в частную жизнь. Все дела постепенно сосредоточивались в руках Аракчеева. Подобострастный перед царем, он был груб со всеми, кого не боялся, кто не мог с ним посчитаться. Всеобщую ненависть к себе он сносил охотно и не без самодовольства.

Доверившись Аракчееву, Александр погубил себя в общественном мнении. В петербургском Гостином дворе купцы толковали о том, что государь забросил дела, разъезжает по Европе, тратит большие деньги, а когда дома, то забавляется военными парадами.

Но не все было так просто, как казалось обывателям. Александр жил сложной и непонятной для окружающих внутренней жизнью. Он был словно весь соткан из противоречий. В нем уживались склонность к религиозному мистицизму и любовь к шагистике, откровенная леность к занятиям и всегда неутоленная жажда путешествий, заставившая его исколесить половину Европы и половину России. Во время путешествий по России он заходил и в крестьянские избы. «Сфинкс, не разгаданный до гроба», — сказал о нем Вяземский.

Казалось, правда, что в последние годы своей жизни Александр пытался уйти в религию, забыться на парадах и в поездках только для того, чтобы отвлечься от двух преследовавших его мыслей. Одна из них была о том, что в его царствовании уже ничего нельзя исправить и оно не оправдывает убийства отца. Вторая — о зреющем против него самого заговоре.

В 1815 г . несколько офицеров Семеновского полка устроили «артель»: в складчину готовили обеды, а после играли в шахматы, вслух читали иностранные газеты, обсуждали острые вопросы. Вскоре Александр дал знать, что такого рода «сборища» ему не нравятся. Офицеры поняли, что они не могут рассчитывать на гласное обсуждение животрепещущих вопросов российской действительности.

В 1816 г . возникла первая тайная офицерская организация, названная «Союзом спасения». Его возглавил полковник Генерального штаба Александр Муравьев. В число основателей входили также князь Сергей Трубецкой, Никита Муравьев, Матвей и Сергей Муравьевы-Апостолы, Иван Якушкин. Все шестеро были участниками Отечественной войны и заграничных походов. Якушкин отличился в Бородинском сражении. Позднее в «Союз» вступили гвардейские офицеры Павел Пестель, князь Евгений Оболенский и Иван Пущин, лицейский друг Пушкина.

Главной целью общества было введение конституции и гражданских свобод. В уставе «Союза» говорилось, что если царствующий император «не даст никаких прав независимости своему народу, то ни в коем случае не присягать его наследнику, не ограничив его самодержавия». Обсуждался и вопрос об отмене крепостного права. Глубокое негодование среди членов общества вызвало устройство военных поселений. Под впечатлением от известий о насилиях над мирными крестьянами Якушкин вызвался убить царя. Друзьям с большим трудом удалось его отговорить.

«Союз спасения» строился на основании глубокой конспирации и строгой дисциплины. За два года в общество вступило около 30 человек. Перед его руководителями остро встал вопрос, что же делать дальше. Общество не могло пассивно ожидать конца царствования. Цареубийство большинство членов отвергало по нравственным соображениям. К тому же стало известно, что Александр готовится освободить крестьян и ввести конституцию. Осуществление этих реформ сделало бы бессмысленным существование замкнутой офицерской организации. В то же время надо было учитывать опасность того, что реакционеры объединят свои усилия и, как во времена Сперанского, сорвут преобразования. Поэтому было решено сосредоточить силы на подготовке общественного мнения к предстоящим реформам, на пропаганде конституционных идей.

В 1818 г . вместо «Союза спасения» был основан «Союз благоденствия». Во главе его стояли те же лица, что и в прежней организации. Они образовали Коренную управу. Ей подчинялись местные «управы» — в Петербурге, Москве и некоторых других городах. Новый «Союз» носил более открытый характер. В нем состояло около 200 человек. В уставе («Зеленой книге») говорилось, что «Союз» считает своей обязанностью «распространением между соотечественников истинных правил нравственности и просвещения споспешествовать правительству к возведению России на степень величия и благоденствия». Одной из главных своих целей «Союз» считал развитие благотворительности, смягчение и гуманизацию нравов.