При отмеченной неравномерности распределения земских окладов между отдельными видами землевладений, нежелательные последствия чрезмерного роста поземельного обложения сказывались с особенной резкостью. Обстоятельство это давно уже обратило внимание правительства, причем общей мерой, направленной к устранению означенных ненормальных условий, явилось издание законодательных правил 1893 года о производстве оценок недвижимых имуществ. Цель предпринятых оценочных работ, согласно этим правилам, состоит в том, чтобы установить по возможности правильные основания для исчисления окладных сборов, т. е. определить на однообразных и соответствующих местным условиям началах ценность и доходность облагаемых недвижимых имуществ. По мысли означенного закона, с выполнением оценок прежде всего явится возможность для земских учреждений распределить равномерно оклады платежей между всеми категориями имуществ, и кроме того, правительство получит в свое распоряжение данные, необходимые для распространения на земские сборы меры, уже применяемой к обложению недвижимых имуществ в пользу городских доходов, именно, для назначения в законодательном порядке того предельного размера ценности или доходности имуществ, которого не должны превышать ежегодные оклады земского сбора.[16]
При рассмотрении проекта упомянутого закона 1893 года, Государственный Совет имел в виду, что оценочные работы могут быть закончены приблизительно в продолжение двух лет. Предположения эти, однако, не оправдались. В 1898 году, т. е. по прошествии почти пяти лет с издания правил 1893 года, некоторые земства еще не приступали к оценкам, а в прочих земских губерниях оценочные исследования не выходили из стадии собирания подготовительного материала. Важнейшими причинами неуспешного хода этого дела, как оказалось по доставленным губернскими начальствами данным, были, с одной стороны, некоторые недостатки в распределении обязанностей по оценке между губернскими и уездными учреждениями, главным образом сосредоточение всех местных исследований в ведении уездных земств, не располагающих достаточным контингентом подготовленных к статистическим работам лиц, а с другой стороны — недостаточность в некоторых губерниях земских средств, необходимых для надлежащей постановки оценочных исследований. Поэтому, на основании закона 1899 года, введены необходимые изменения в организации оценочных учреждений в смысле возложения исполнительных обязанностей по оценкам на губернские земские управы и, кроме того, разрешен отпуск казенных средств на производство оценочных работ в размере 1 миллиона рублей в год. Хотя с принятием упомянутых мер следует считать оценочное дело поставленным гораздо более целесообразно, тем не менее, как выяснилось из собранных на местах данных, нельзя ожидать окончания оценок недвижимых имуществ во всех 34 земских губерниях ранее нескольких лет.
Между тем продолжающийся во многих уездах крупный и часто не согласованный с платежными силами населения рост поземельного земского обложения категорически оказывал на настоятельную необходимость принять немедленно решительные меры к обеспечению интересов землевладельческого и земледельческого классов. Эту последнюю цель преследует закон 12 июня 1900 года*. Исходя из тех соображений, что наряду с устранением в интересах плательщиков, замечаемого чрезмерного возрастания земских сборов, надлежит озаботиться предоставлением земствам достаточного притока денежных средств сообразно с естественным ростом местных потребностей, рассматриваемый закон вводит для осуществления этих задач две главные меры. Первая из них освобождает земские учреждения от целого ряда расходов общегосударственного характера, относившихся доселе на земские суммы (помещение воинских присутствий, квартирное довольствие полиции и судебных следователей и некоторые другие), а вторая устанавливает правило, по которому земские сборы с недвижимых имуществ не могут быть повышаемы по усмотрению земств более, нежели на 3 % в год. Но так как могут быть случаи, когда выполнение внесенных в земские сметы расходов потребует увеличения сборов с недвижимых имуществ за упомянутые пределы, то тем же законом предоставлено губернаторам при признании ими на основании заключений местных по земским и городским делам присутствий проектируемого земским собранием повышения сборов посильным для населения утверждать земские сметы, согласно предположениям земств. Если же губернское начальство найдет повышение обложения превышающим платежные силы населения, то Министрам внутренних дел и финансов предоставлено право, в случае невозможности сократить какие-либо земские расходы, выдавать земским учреждениям воспособления из особого отпускаемого Государственным казначейством по смете Министерства внутренних дел кредита и вместе с тем входить в Государственный Совет с представлениями об отнесении на будущее время некоторых земских расходов на средства казны. К изложенному необходимо прибавить, что установленным на изъясненных основаниях постановлениям закона 12 июня 1900 года придан временный характер с тем, что по окончании оценок предельный размер земского обложения будет определен в процентном отношении к исчисленной по оценочным данным ценности и доходности недвижимых имуществ.
Относительно сборов с торгово-промышленных предприятий законом установлены предельные нормы добавочного земского обложения, а именно с цены промысловых свидетельств на торговые предприятия первого и второго разрядов (включая и ярмарочные), на промышленные предприятия первых пяти разрядов, а также с цены промысловых свидетельств, выбираемых на пароходные предприятия, — не свыше 15 %, а с цены всех прочих промысловых свидетельств — не свыше 10 %.
Особым источником для удовлетворения земских потребностей служат так называемые земские капиталы. В распоряжении земских учреждений находятся капиталы, частью переданные им правительством с определенным назначением, частью образованные из отчислений, установленных законом, частью же составленные добровольно самими земскими учреждениями или полученные от жертвователей. К первой группе относятся губернские продовольственные капиталы, капиталы общественного призрения, дорожные капиталы. Вторую группу составляют капиталы на устройство мест заключения, образуемые из разных штрафов, а также на содержание полицейской и пожарной части в селениях — из сборов с нотариальных актов. К третьей группе относятся страховые капиталы (от огня и по страхованию скота), эмеритальные и пенсионные капиталы, специальные капиталы на народное образование, благотворительные заведения и т. п.
В случае недостаточности земских доходов для удовлетворения обыкновенных общественных потребностей или в случае предстоящих крупных затрат на обширные общественные предприятия земствам нередко приходилось прибегать к пособиям от государства.
Земские сметы расходов и доходов составляются губернскими и уездными управами и утверждаются губернскими и уездными собраниями. Распределение повинностей между губернскими и уездными земскими учреждениями зависит от губернских собраний и отличается большим разнообразием: что в одних губерниях отнесено к губернским повинностям, в других входит в состав уездных, а в третьих выполняется совместно губернскими и уездными учреждениями. Земские сметы, утвержденные губернскими или уездными собраниями, представляются губернатору и сообщаются управляющему казенной палатой, который свои замечания представляет на рассмотрение губернатора. Если губернатор найдет в уездной земской смете нарушение закона, то он свои замечания против такой сметы предлагает губернскому земскому собранию. При несогласии губернатора с постановлениями губернского земского собрания, состоявшимися по замечаниям губернатора против уездных смет или против самой губернской сметы, такие постановления передаются на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Решение этого присутствия земское собрание может обжаловать в Правительствующий Сенат. В случае же если постановления земского собрания, по мнению губернатора, не соответствуют общегосударственным пользам и нуждам или нарушают интересы местного населения, то губернатор такое постановление вместе с заключением губернского присутствия представляет министру внутренних дел. Последний направляет доклад губернатора или в Государственный Совет, если от того должно последовать повышение земского обложения, или в Комитет министров — во всех прочих случаях. Кроме того, как указано уже выше, по закону о предельности земского обложения, губернатору предоставлено утверждать земские сметы, составленные с превышением установленной законом 3-процентной нормы обложения, в тех случаях, когда предположенное земством увеличение сборов с недвижимых имуществ будет признано им и губернским по земским и городским делам присутствием посильным для населения.
