– защите прав граждан на получение достоверной информации в сфере долевого участия в строительстве жилья49;

– понуждении исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов образования50;

– понуждении уполномоченных органов ликвидировать несанкционированную свалку либо обеспечить освещение улиц, ремонт дорог, развитие теплоснабжения и др.

Для обращения в суд с административным иском в защиту нарушенных прав или законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных правоотношений, прокурору требуется конкретизировать характер нарушенных прав и интересов, а также доказать невозможность персонификации соответствующих лиц51.

При обращении в суд в защиту интересов публично-правовых образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, прокурор указывает, в чем заключается нарушение конкретного публично-правового образования.

Исследователями уже отмечено52, что перечень субъектов, в интересах которых прокурор вправе обратиться с административным иском, является исчерпывающим, это означает, что прокурор не может подать административный иск в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций – хозяйственных обществ, политических партий, общественных объединений и т.д.

Категории административных дел, которые рассматривают суды общей юрисдикции в рамках инициативной формы участия прокурора в административном судопроизводстве, весьма многообразны и имеют различную подсудность. В зависимости от уровня суда, в который может обратиться прокурор, в ч. 2 ст. 39 КАС РФ устанавливается следующий порядок:

– Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместитель вправе обратиться в Верховный Суд РФ или соответствующий суд субъекта Российской Федерации53, районный суд;

– прокурор субъекта Российской Федерации, его заместитель, приравненные к ним прокуроры и их заместители – в суд субъекта Российской Федерации, районный суд;

– прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры – в районный суд и к мировому судье.

Обратившийся в суд с административным иском прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (кроме права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), в том числе обязанность уведомить гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах этого лица административного иска (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).

Так, в ходе судебного разбирательства прокурор в силу положений ст. 45 КАС РФ имеет значительный объем процессуальных прав, в том числе знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, представлять доказательства и знакомиться с представленными другими лицами доказательствами, участвовать в их исследовании, заявлять ходатайства, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле, обжаловать судебные акты и др. Прокурор, обратившийся в суд за защитой прав и законных интересов других лиц, не только дает объяснения первым, но и в такой же очередности выступает в судебных прениях (ч. 1 ст. 159, ч. 3 ст. 171 КАС РФ).

Разумеется, реализация указанных процессуальных прав осуществляется при наличии основания для участия прокурора в судебном процессе. Анализ существующих по этой проблематике точек зрения54 показывает, что под основанием участия прокурора в административном судопроизводстве следует понимать фактические и юридические обстоятельства, при которых прокурор согласно законодательству имеет право вступить в административное дело, рассматриваемое судом. Использовать свои полномочия на обращение в суд с административным иском прокурора побуждают конкретные поводы – наличие информации о нарушениях, когда восстановление и защита прав, свобод и законных интересов возможны в порядке административного судопроизводства.

Положениями ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурору предоставлено право на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан лишь в случаях, когда по уважительным причинам этого не может сделать само физическое лицо (в административном исковом заявлении требуется соответствующее обоснование – ч. 6 ст. 125 КАС РФ). При этом законодатель не сделал перечень уважительных причин исчерпывающим, поскольку невозможно предусмотреть все жизненные ситуации, препятствующие гражданину самостоятельно обратиться в суд. В ввиду этого судебная практика к таким причинам относит обстоятельства, как связанные с личностью заинтересованного лица (беспомощное состояние, неграмотность и т.п.), так и объективно препятствовавшие лицу добросовестно использовать процессуальные права (ограничение свободного перемещения граждан, их нахождения в общественных местах, государственных и иных учреждениях, изменения в работе органов и организаций55).

В отличие от гражданского судопроизводства административный административно-юрисдикционный процесс не содержит оговорки о том, что такое ограничение не распространяется на социально-значимые сферы (например, на отношения в сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования и т.п.). При этом не учитываются социально значимые сферы правоотношений, где, как показывает опыт прокурорской деятельности, нецелесообразно устанавливать зависимость обращения прокурора в суд с административным иском в защиту конкретного лица от наличия уважительных причин, препятствующих последнему самостоятельно воспользоваться таким правом. В связи с этим полагаем целесообразным дополнить ч. 1 ст. 39 КАС РФ схожим с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ указанием.

Примечательно, что наличие обращения гражданина к прокурору не упоминается в ч. 1 ст. 39 КАС РФ (в отличие от ГПК РФ), что может создавать иллюзию необязательности соответствующей просьбы для инициирования прокурором процедуры судебной защиты.

Например, В.Ю. Кулакова отмечает случаи пассивного поведения гражданина, игнорирующего судебный порядок защиты своих прав либо интересов по различным причинам (заблуждение, страх перед угрозой насилия над собой или членами семьи, безразличие). В таких ситуациях ею предлагается наделить прокурора полномочием предъявлять в суд иск без просьбы заинтересованного лица56.

С таким подходом сложно согласиться. Право прокурора на обращение с административным иском в интересах гражданина без получения на то его одобрения приведет к тому, что прокурор примет на себя не свойственные ему полномочия по определению того, какие права нарушены и нуждаются в защите. Следует согласиться с Д.А. Тумановым, что право – это мера возможного, а не должного поведения, т.е. лицо свободно в вопросах как реализации права, так и его защиты57, что соотносится с принципом диспозитивности судопроизводства.

Обращает на себя внимание и специфика конструкции первого предложения ч. 1 ст. 39 КАС РФ, согласно которому прокурор может обратиться в суд не только в защиту граждан и других поименованных в этой норме субъектов (неопределенного круга лиц, публично-правовых образований), но и «в других случаях, предусмотренных федеральными законами». Такие случаи указаны, например, в ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – Закон № 114-ФЗ), ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее – Закон № 82-ФЗ).