– соблюдение / несоблюдение процессуальных норм сторонами в ходе производства по делу;

– выводы об удовлетворении заявленных требований (с указанием в каком объеме и каком размере) либо отказе в удовлетворении (полностью или в части).

Некоторые авторы считают, что заключение прокурора даже имеет доказательственное значение90, тогда как большинство исследователей91 не разделяют такого мнения. В связи с этим целесообразно исходить из буквального толкования ст. 59 КАС РФ, где заключение прокурора не отнесено ни к письменным, ни к вещественным доказательствам, тем более, что этап дачи заключения прокурором следует непосредственно за исследованием всех доказательств судом (ст. 170 этого Кодекса). Как отмечается исследователями92, при даче заключения прокурор выступает независимым помощником суда, призванным способствовать вынесению законного и обоснованного решения субъектом судебного познания.

Учитывая значительный объем информации, которую получает прокурор при участии в рассмотрении административных дел судами, необходимо, чтобы наблюдательное производство в полной мере отображало работу прокурора. Все процессуальные и иные документы по делам, инициированным прокурором, должны аккумулироваться в наблюдательном производстве, которое ведет участвующий в административном деле прокурор в электронном виде (при отсутствии технической возможности – в бумажном виде). Их формирование осуществляется в соответствии с требованиями Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2 и Инструкции по делопроизводству в прокуратуре.

Внимательное и добросовестное отношение прокурора к ведению наблюдательных производств, полное и достоверное документированное отражение в них хода процесса и совершаемых действий – его прямая служебная обязанность и важная гарантия осуществления последующего внутриведомственного контроля, правильного выбора в условиях дефицита времени надлежащей тактики действий при пересмотре судебных актов.

Согласно п. 8 Приказа Генерального прокурора РФ № 2 в наблюдательном производстве должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов. По административным исковым заявлениям прокурора, в удовлетворении которых отказано, и при отсутствии оснований для обжалования в наблюдательном производстве должно содержаться также заключение о законности судебных актов, утвержденное должностным лицом, уполномоченным на принесение апелляционных и (или) кассационных представлений.

Кроме того, в наблюдательном производстве могут содержаться: заметки, тезисы или план речи прокурора в суде; справки и другие документы, связанные с рассмотрением административного дела в суде; обращения граждан или организаций и копии ответов на них, а также другие документы по усмотрению прокурорского работника. При этом документы должны располагаться в хронологическом порядке (пп. 9.2.3.2 и 9.2.3.4 Инструкции по делопроизводству в прокуратуре).

Надо отметить, что организацию прокурорской деятельности по обеспечению участия в административном судопроизводстве, обязательно сопровождают контроль и учет полученных результатов.

Генеральным прокурором Российской Федерации Приказом от 26 мая 2020 г. № 278 утверждено Положение о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур вместе с Перечнем основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры. В действующей редакции указанного Перечня состояние организации работы по обеспечению участия прокуроров непосредственно в административном судопроизводстве определяется по шести основным показателям (всего в разделе их 10).

В прокуратурах регионального уровня на этой основе могут использоваться и дополнительные элементы контроля с учетом местных особенностей.

Для контроля текущей работы в органах прокуратуры ведутся журналы учета работы (в том числе электронные), где отражается информация о категориях инициируемых административных дел, результаты их рассмотрения, что позволяет оперативно выявлять и пресекать факты ненадлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей (периодически представляются в электронном виде в профильное подразделение прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и анализируются зональными прокурорами). Сведения о состоянии судебной работы прокуроров, как правило, сопровождает приложение копий направленных в суд обращений, судебных актов и пр. в целях оперативного решения возникающих вопросов и корректировки правоприменения.

Рассматривая вопросы организации работы прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами, следует отметить необходимость широкого внедрения в эту деятельность гласности (с учетом установленных в законодательстве пределов). Многие граждане имеют слабое представление о возможностях защиты в судебном порядке своих прав, полномочиях органов прокуратуры в этой сфере, ввиду чего прокурорам целесообразно93 на личном приеме, на организованных встречах с населением, в СМИ разъяснять порядок и способы защиты прав, популяризировать достигнутые результаты. Таким образом, здесь прослеживается и обратная связь.

Завершая изложение важно отметить, что работа по обеспечению участия прокурора в рассмотрении судами административных дел, безусловно, должна организовываться с учетом всех обозначенных выше акцентов, являясь составной частью всей деятельности прокуратуры, сочетая различные подходы, обусловленные спецификой административного судопроизводства и процессуальных полномочий прокурора.

Административное судопроизводство, призванное упорядочить отношения публично-правового характера, устанавливает эффективный порядок разрешения возникающих при этом споров и потому является весьма востребованным. По имеющимся данным94, только в 2022 г. в суды общей юрисдикции поступило 5 383 604 административных исковых заявления, и это не предельные показатели – в 2020 г. их количество достигало 6 997 175 (рис. 1.3.1).

Рис. 1.3.1. Количество поступивших в суды общей юрисдикции административных исковых заявлений в 2016–2022 гг.

Как гарант соблюдения законности прокурор достаточно широко вовлечен в рассмотрение судами административных дел, учитывая необходимость обеспечения высокого уровня защиты интересов тех субъектов, которые являются участниками отношений с государственными и муниципальными органами, а также соблюдения принципа правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям публичной власти.

Анализ практики показывает, что за период действия КАС РФ прокуроры существенно активизировали использование судебных рычагов защиты, предусмотренных этим Кодексом: если в 2016 г. каждое 113 административное дело возбуждалось судами в связи с обращением прокурора (доля составила 0,9 %, при количественном показателе 36 551), то в 2022 г. по административным искам прокуроров возбуждалось уже каждое 40 административное дело (соответственно 2,5 % и 135 810).

При этом максимальные показатели такой работы прокуроров приходятся на 2021 г., когда по их инициативе судами было возбуждено каждое 29 административное дело (158 036, что составило 3,5 % от всех административных дел). Сокращение этих показателей в 2022 г. состоялось за счет административных исков о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, запрещенной к распространению в Российской Федерации (далее – о признании информации запрещенной), что обусловлено законодательными корректировками95, которые позволили органам прокуратуры уже во внесудебном порядке добиваться ограничения доступа к информационным ресурсам, на которых неоднократно размещалась информация, распространяемая с нарушением требований законодательства.