– по общим правилам положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Признаки, позволяющие выявить наличие административного спора, установлены Пленумом Верховного Суда РФ уже при первом разъяснении вопросов судебного рассмотрения административных дел: к таким относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Исключением признаны ситуации, когда исполнение актов государственных органов и органов местного самоуправления привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (в этих случаях споры о признании таких актов недействительными (незаконными) подлежат рассмотрению в порядке, например ГПК РФ)9. Это уточнение не распространяется на требование о компенсации морального вреда, причиненного оспариваемым решением, действием (бездействием), которое может содержаться в административном исковом заявлении как дополнительное требование (ч. 11 ст. 124 КАС РФ10). Принятая законодателем формулировка позволяет сделать вывод о том, что не заявленное в административном иске требование о компенсации морального вреда в дальнейшем может быть рассмотрено только в порядке гражданского судопроизводства (в этом прослеживается аналогия с порядком рассмотрения гражданского иска в уголовном деле – ч. 2 ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; далее – УПК РФ).
Такие критерии отграничения административных дел раскрывают специфику процессуальной формы судебной защиты прав граждан и организаций по публичным спорам, которая предопределена особенностями предмета рассмотрения – преимущественно вопросов права и правовых последствий, затрагивающих интересы лиц11. Но даже этих критериев недостаточно для определения правильного вида судопроизводства по отдельным требованиям.
Отсутствие единообразного правоприменения на протяжении длительного времени было характерно, например, для признания прокурорами информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению (далее также – административные дела о признании информации запрещенной). С момента действия административного судопроизводства прокуроры при реализации своих полномочий столкнулись с проблемой правильного выбора надлежащей судебной процедуры – между КАС РФ и ГПК РФ, так как редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ позволяла до 1 октября 2019 г. отказать в принятии заявления, не подлежащего рассмотрению и разрешению судом с нарушением судопроизводства12 (в настоящее время ст. 161 КАС РФ предусмотрен переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства).
В Определении Судебной коллегии по административным делам13 Верховного Суда РФ от 20 апреля 2018 г. № 78-КГ17-101, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июля 2018 г.), была сформирована позиция по делам этой категории, которая в дальнейшем законодательно оформлена в самостоятельной главе раздела IV КАС РФ – гл. 271, закрепившей особенности производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (особенности участия прокурора по таким административным делам раскрыты в § 3.1 настоящей монографии).
Отсутствие единых подходов в правоприменении в целом характерно для новых категорий дел, по которым практика нарабатывается в условиях пробельности законодательства.
За время действия КАС РФ принято уже более 40 федеральных законов для его корректировки: дополнен нормами, регламентирующими не только особенности производства по новым категориям административных дел (например, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами14; о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения их жизни15; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису16; о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, и о признании информационных материалов экстремистскими17; о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении18), но и новый вид производства (приказное)19, а также предусматривающими электронный документооборот20 и возможность ведения судебного разбирательства посредством систем видеоконференц-связи и веб-конференции либо иных технических средств21, индексацию присужденных денежных сумм22.
Неоднократно положения КАС РФ подвергались оценке Конституционным Судом РФ23 и совершенствовались благодаря его правовым позициям.
Такое динамичное совершенствование административного судопроизводства не могло не затронуть и процессуальный статус прокурора, определенный в ст. 39 КАС РФ (прокурор в этом кодифицированном акте упоминается 145 раз – в полтора раза чаще, чем в ГПК РФ). Например, уже в 2018 г. ч. 7 названной статьи дополнена указанием, позволившим прокурорам вступать в судебный процесс и давать заключение по административному делу в случаях, предусмотренных не только этим кодексом, но и другими федеральными законами. Одновременно прокурор включен в число лиц, правомочных подать административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях24.
В целом активное применение прокурорами возможностей административного судопроизводства25 можно объяснить тем, что соответствующая правоприменительная практика формировалась еще в период рассмотрения таких категорий споров по правилам ГПК РФ. Административным процессом восприняты без каких-либо существенных изменений не только особенности рассмотрения отдельных категорий дел (что является логичным, поскольку уже апробировано практикой), но и процессуальный статус прокурора определен почти так же, как и в гражданском процессе.
Под процессуальным статусом прокурора традиционно26 понимается совокупность предусмотренных законом полномочий, направленных на достижение целей, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) и процессуальным законодательством. Такой статус обусловлен назначением и современным положением прокуратуры в Российской Федерации, определяется не только целями и задачами, но и, конечно, формами участия прокурора в судопроизводстве.
