Из текстуального содержания ст. 39 КАС РФ следует, что прокурор реализует предоставленные ему процессуальные полномочия в двух формах27 – инициируя обращением в суд административное дело (ч. 1) и вступая в судебный процесс для дачи заключения по административному делу (ч. 7). При этом участие прокурора в административном деле одновременно в двух формах не допускается в силу прямого запрета (на невозможность прокурора выступать в процессе одновременно в двух различных формах ранее уже указывал Конституционный Суд РФ, придя к выводу28, что иное означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон).
Впрочем, имеются также суждения29, что прокурор участвует в административном процессе в трех формах: а) обращается в суд с административным иском; б) вступает в процесс и дает заключение по делу; в) приносит представления на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.
Разумеется, прокурор участвует в рассмотрении административных дел как в первой, так и в последующих инстанциях, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (особенности такой работы прокурора раскрыты в гл. 4 монографии) как следствие продолжения реализации им процессуальных полномочий при инициативной или обязательной форме участия.
Вместе с тем с приведенной точкой зрения о трех формах участия прокурора в административных делах следует согласиться с учетом разъяснений Верховного Суда РФ согласно которым, прокурором может быть принесено кассационное представление в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом30. Условием вступления прокурора в административный процесс в таких случаях служит нарушение прав тех лиц, которые не участвовали в рассмотрении дела, а необходимость принесения кассационного представления в защиту указанных лиц должна быть мотивирована применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 КАС РФ – невозможностью гражданина самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам.
Из буквального толкования этих положений можно сделать вывод о наличии у прокурора права принесения кассационного представления в интересах конкретных лиц на судебный акт по административному делу, не инициированному прокурором и не отнесенному к делам, рассматриваемым с участием прокурора, т.е. такое процессуальное полномочие не ограничено рамками общепризнанных оснований его участия в административном судопроизводстве и может расцениваться как самостоятельная форма вступления в административное дело.
Однако следует обратить внимание на отсутствие аналогичных разъяснений применительно к судам апелляционной инстанции31, тогда как по гражданским делам прокурор наделен подобными полномочиями и в апелляционной32, и в кассационной33 инстанциях, а такие различия должны быть резонно обоснованы.
На недопустимость создания предпосылок для отступления от принципа правового равенства указал Конституционный Суд РФ, отметив, что право лица на пересмотр несправедливого судебного акта не должно ставится в зависимость лишь от того, по правилам какого судопроизводства разрешено дело34.
В связи с этим представляется целесообразным не только расширить полномочия прокурора по принесению как кассационных, так и апелляционных представлений на состоявшиеся судебные акты по любой категории административных дел в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены судебным актом (в случае обращения к нему таких лиц), но и отразить это полномочие в ст. 39 КАС РФ.
Реализация данного предложения будет способствовать повышению качества правосудия по административным делам. Надо отметить, что в обществе уже сформировался запрос на отстаивание прокуратурой интересов законности при пересмотре судебных актов – по имеющимся данным35, только в 2022 г. прокурорами разрешено 1997 обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений по административным делам, из которых удовлетворено 60 (в 2021 г. – 1465 и 53 соответственно, а ранее отдельный учет этих показателей в статистической отчетности не предусматривался).
От формы участия прокурора в административном деле непосредственно зависит порядок его вступления в процесс, а также объем тех процессуальных прав и обязанностей, которые перечислены в ст. 45 КАС РФ, тогда как его процессуальный статус, на наш взгляд, должен оставаться неизменным.
Отнесение прокурора, как и других субъектов, к группе лиц, участвующих в деле (ст. 37 КАС РФ), обусловлено наличием юридической заинтересованности в исходе дела, которая имеет различный вид и степень интереса у таких субъектов. Между тем выделяют материально-правовую и процессуальную юридическую заинтересованность, а, соответственно, участвующие в деле лица обладают либо материальной и процессуальной заинтересованностью одновременно, либо только процессуальной. В свою очередь, процессуальный интерес порождает для участника тот процессуальный результат, наступления которого он ожидает, вступая в процесс – для истца процессуальный интерес состоит в ожидании судебного решения об удовлетворении заявленных требований, для ответчика – в ожидании решения об отказе в этом, для прокурора – в ожидании такого решения, которое является законным и обоснованным36.
При этом процессуальная заинтересованность прокурора носит не личный, а исключительно государственно-правовой характер, поэтому Конституционный Суд РФ называет прокурора особым субъектом процессуальных правоотношений37. Такая исключительность статуса прокурора определяется совокупностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры. Задачи прокурора, участвующего в административном деле, также проистекают из общих целей, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Реализация прокурором предоставленных ему КАС РФ процессуальных прав и исполнение возложенных обязанностей должна способствовать решению поставленных в ст. 3 этого Кодекса задач, среди которых следующие: обеспечение доступности правосудия; защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений; мирное урегулирование споров.
В то же время эти общие задачи административного судопроизводства актуальны для прокурора при любой форме участия.
Диспозиция ст. 37 КАС РФ носит общий характер, поэтому применительно к лицам, участвующим в деле, их процессуальное положение конкретизировано отдельными нормами (определяют фактический объем их процессуальных прав и обязанностей, правильное распределение судом бремени доказывания и т.д.), например:
– для сторон (ст. 38 КАС РФ);
– для взыскателя и должника по административным делам о вынесении судебного приказа (ст. 1233 КАС РФ);
– для заинтересованных лиц (лица права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела) (ст. 47 КАС РФ);
– для органов, организаций и лиц, которые обращаются в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу (ст. 40 КАС РФ).
