Анализ вышеприведенных статей показывает, что прокурор не может быть отнесен ни к одной из перечисленных групп процессуальных участников и это порождает дискуссии о его местоположении среди них. В юридической литературе нет единства по вопросу процессуального статуса прокурора. Некоторые ученые считают, что прокурор, обратившийся с административным иском в суд, является в процессе стороной особого рода, и обосновывают свое мнение тем, что административный иск всегда предполагает наличие административного истца и административного ответчика38. Другим исследователям прокурор в административном судопроизводстве видится стороной только в процессуальном смысле (процессуальным истцом), поскольку он не имеет своего материального интереса при рассмотрении дела, материально-правовые последствия решения суда на него не распространяются39. Полагаем, для полноты анализа следует иметь в виду и позиции, высказанные по вопросу определения статуса прокурора в гражданском процессе:

1) прокурор всегда является представителем государства, выступающим в защиту закона, и не может рассматриваться ни в качестве стороны, ни в качестве процессуального истца, ни в качестве особого рода представителя истца40;

2) прокурор в судопроизводстве является самостоятельным истцом и стороной в деле, действующей от имени и в интересах государства41;

3) прокурор должен быть исключен даже из состава лиц, участвующих в деле, ввиду его особого правового статуса, с учетом которого его правовое положение должно быть закреплено только в отдельной самостоятельной норме права42;

4) статус прокурора носит сложный комплексный характер, элементы статуса представителя государства сочетаются с элементами статуса истца43.

Отсутствие единообразного понимания процессуального положения прокурора в административном судопроизводстве демонстрирует и законодатель. Так, в ч. 2 ст. 38 КАС РФ его статус в административном процессе трактуется двояко в зависимости от субъекта зашиты – если прокурор обратился в суд за защитой частного интереса, то административным истцом остается то лицо, в интересах которого подано заявление, а если затрагиваются публичные интересы, то прокурор становится административным истцом.

Отдельные авторы44 не соглашаются с такой юридической конструкцией, полагая, что публичные интересы неразрывно связаны с частным интересом, нарушение которого ведет к неблагоприятным последствиям и для публично-правовых образований и для общества в целом. Другие ученые45 видят причину такого подхода в использовании понятийного аппарата гражданско-процессуальной отрасли права без должного их переосмысления применительно к теории административного судопроизводства. Но практически все процессуалисты отмечают крайне неудачное изложение вышеприведенной нормы, в которой законодателем не дано определение административного истца, а реализован более легкий путь – «перечисление всех возможных случаев»46.

Кроме того, на наш взгляд, ч. 2 ст. 38 КАС РФ не учитывает того обстоятельства, что прокурор, обратившийся в интересах гражданина, также реализует предоставленные ему публичные функции, наличие которых возлагает на прокурора, обратившегося с административным иском, дополнительную обязанность – направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом (ч. 7 ст. 125 КАС РФ).

Таким образом, системный анализ взаимосвязанных положений ст. 37, 38 и 39 КАС РФ позволяет сделать вывод, что участвующий в целях реализации своих полномочий прокурор в административном деле имеет единый процессуальный статус – прокурора, это позволяет провести различия от его участия в защиту интересов органов и организаций прокуратуры (особенности раскрыты в гл. 5 настоящей монографии). Такой вывод подтверждается и положениями ч. 1 ст. 149 КАС РФ, согласно которой после открытия судебного заседания и проверки явки участников процесса, председательствующий объявляет состав суда и сообщает, кто участвует в судебном заседании в качестве прокурора.

При этом следует учитывать, что применяемое в процессуальном законодательстве наименование «прокурор» – это обобщающее понятие (как это указано в абз. 2 ст. 54 Закона о прокуратуре) – Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, его заместители, их помощники по особым поручениям, все нижестоящие прокуроры как руководители органа прокуратуры соответствующего уровня, их заместители, старшие помощники и помощники прокуроров, а также старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов), действующие в пределах своей компетенции.

Обращение прокурора в суд с административным иском – это не только способ реагирования на выявленные правонарушения, но и защита нарушенных прав и свобод гражданина, а также интересов общества или государства (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Именно поэтому субъектами такой защиты выступают: граждане, неопределенный круг лиц и публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования).

Классифицировать этот круг лиц возможно:

1. По характеру защищаемого интереса:

– частного – первую группу составляют все граждане Российской Федерации, в том числе несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет и граждане, ограниченные в дееспособности, а также иностранцы (для последних Правительством Российской Федерации (далее – Правительство РФ) могут быть установлены ограничения в качестве ответных мер на действия недружественных государств – ч. 4 ст. 4 КАС РФ);

– публичного – объединяющий во вторую группу неопределенный круг лиц и публично-правовые образования;

2. По административному требованию:

– в интересах персонифицированного лица – о признании незаконным конкретного решения, совершенного действия, об обязании принять решение по конкретному вопросу, совершить или воздержаться от совершения определенных действий, о присуждении компенсации, а также о компенсации морального вреда и другие, т.е. административное требование должно быть сформулировано предметно;

– в защиту публичных интересов – о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, об установлении наличия или отсутствия полномочий по принятию решения органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом и другие, т.е. административное требование неперсонифицировано.

В защиту перечисленных субъектов прокурор вправе обратиться с любым административным иском, поскольку в ч. 1 ст. 39 КАС РФ не закреплены конкретные способы защиты (в отличие, например, от ч. 1 ст. 52 АПК РФ). При этом следует учитывать правовую позицию Верховного Суда РФ47, согласно которой положения ч. 1 ст. 39 КАС РФ об участии прокурора в административном деле являются общими и распространяются на специальные нормы, устанавливающие особый порядок производства по отдельным категориям административных дел.

Так, анализ судебной практики показал, что прокуроры обращаются с административными исками:

– о понуждении уполномоченных органов обеспечить инвалидам48 доступную среду жизнедеятельности (техническими средствами реабилитации, пандусами и поручнями для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры);