Между тем судами иногда не учитывается58 допустимость такого системного толкования норм процессуального и отраслевого законодательства, что, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости разъяснений Верховного Суда РФ (разрешение данного вопроса может быть инициировано на основании ст. 39 Закона о прокуратуре).
Нередко прокурорам приходится обращаться с административными исками в защиту неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Специфика предъявления административного иска в таких случаях заключается, прежде всего, в отсутствии у прокурора правовой возможности отказаться от иска: ч. 6 ст. 39 КАС РФ допускает отказ прокурора только от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина; действовавшая59 до 28 октября 2019 г. ч. 5 этой же статьи позволяла прокурору отказаться от требований, предъявленных только в интересах неопределенного круга лиц, не оговаривая такую возможность относительно публично-правовых образований. Анализ приведенной нормы и положений п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ позволяет сделать вывод, что наличие публичного интереса препятствует прокурору отказаться от иска, а суду – принять такой отказ и прекратить производство по делу.
В отличие от инициативной формы, при которой прокурор самостоятельно определяет основания для своего участия, вступление прокурора в судебный процесс и дача им заключения по административному делу регламентированы, на наш взгляд, более определенно.
В частности, согласно ч. 7 ст. 39 КАС РФ прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по следующим предусмотренным этим Кодексом административным делам: об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ч. 4 ст. 213, ч. 1 ст. 2171); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 243); о помещении иностранцев, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальные учреждения или о продлении срока их пребывания в этих учреждениях (ч. 3 ст. 268); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ч. 3 ст. 272); о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока такой госпитализации (ч. 3, 5 ст. 277); о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280); о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 283); о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (ч. 3 ст. 2853); связанные с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (ч. 5, 6 ст. 2859), а также в учебном учреждении закрытого типа (ч. 7, 8 ст. 28516).
Иным федеральным законодательством тоже предусмотрено участие прокурора и дача им заключения, например, по следующим административным делам: об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 7 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; далее – Закон № 138-ФЗ); о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении такой госпитализации, а также об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения, врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ч. 3 ст. 34 и ч. 3 ст. 36, ч. 2 ст. 48 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; далее – Закон № 3185-I); о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию для обязательных обследования и лечения в стационарных условиях (п. 4 ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»; далее – Закон № 77-ФЗ). Анализ и сопоставление этих положений с нормами процессуального законодательства свидетельствует, что в отдельных случаях (в вопросе об обязательности участия прокурора в рассмотрении административных дел, связанных с обеспечением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, госпитализацией лица в медицинскую организацию в недобровольном порядке) имеются разночтения – КАС РФ, предусматривая возможность рассмотрения таких административных дел в отсутствие надлежаще извещенного прокурора, не согласуется с требованиями отраслевого законодательства, где такая возможность не оговаривается. Полагаем, такие различия требуют внимания законодателя в целях унификации подходов.
Следует согласиться с авторами60, что вступление прокурора в процесс и дача им заключения по административному делу позволяет классифицировать аспекты такой деятельности:
– на целевой – обеспечение законности;
– ролевой – реализуют все предоставленные процессуальные полномочия;
– функциональный – не подменяют иные государственные органы;
– прецедентный – применяют обязательные толкования Конституционного Суда РФ и разъяснения Верховного Суда РФ.
При этом исследователи сходятся во мнении61, что вступление прокурора в процесс не направлено на поддержку конкретной стороны или иных участвующих в деле лиц, прокурор занимает правовую позицию по делу в зависимости от его фактических обстоятельств, поэтому дача прокурором заключения по делу в административном процессе служит дополнительной гарантией принятия решения по делу, отвечающего требованиям законности и обоснованности.
С учетом изложенного полагаем, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в целях оказания содействия суду в принятии законного и обоснованного решения для обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, и цель его вступления в процесс должна быть закреплена в ч. 7 ст. 39 КАС РФ по аналогии с ч. 4 ст. 45 ГПК РФ и ч. 5 ст. 52 АПК РФ.
Таким образом, прокурор, вступающий в административный процесс, должен обладать мотивированной позицией по делу, реализуя ее в своем заключении. Согласно ч. 3 ст. 180 КАС РФ описательная часть судебного акта содержит изложение требований административного истца, возражения административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле. Следовательно, позиция прокурора, участвующего в деле, выраженная в заключении, также должна отражаться в описательной части. Однако ч. 4 указанной статьи не содержит обязательного требования о наличии в мотивировочной части судебного акта мотивов несогласия суда с заключением прокурора. По мнению отдельных исследователей62, отсутствие в КАС РФ положений об обязательности оценки заключения прокурора при принятии судебного решения приводит к тому, что такое заключение не является эффективным институтом. Повышению значимости заключения прокурора, на наш взгляд, может способствовать внесение изменений в ст. 180 КАС РФ, ч. 3 которой желательно дополнить словами «, а также заключения прокурора», а п. 3 ч. 4 – словами «, а также мнение прокурора, изложенное в его заключении».
