В своей работе и в работе периферийных прокуроров Прокуратура при ОГПУ требовала:

а) проверки материалов в процессе предварительного следствия с тем, чтобы до окончания дела дать необходимые указания по отдельным делам;

б) недопущения случаев неосновательного привлечения к уголовной ответственности;

в) особо осторожного подхода к привлечению за контрреволюционные преступления середняков, бедняков и других социально-близких слоев с тем, чтобы исключить случаи неосновательного возбуждения преследований в отношении этих категорий и тем более осуждения их по недостаточно проверенным материалам;

г) осуществления особо тщательного контроля по делам, возбуждаемым в отношении членов ВКП(б) и инженерно-технического персонала;

д) надзора за соблюдением установленных законом сроков расследования и содержания подследственных под стражей, а также соблюдения порядка продления сроков;

е) особо тщательной проверки обвинительных заключений в смысле соответствия их следственным материалам перед постановкой законченных дел на внесудебное рассмотрение.

Благодаря секретной Инструкции ЦК ВКП(б), СНК СССР от 8 мая 1933 г. о прекращении применения массовых выселений и острых форм репрессий в деревне[22] приняты меры к упорядочению арестов, которые могли быть производимы только органами прокуратуры, ОГПУ или начальником милиции. Воспрещалось производство арестов лицами, на то не уполномоченными по закону.

Дело в том, что сложилась ситуация, когда в отношении лиц, не имевших особого статуса, полномочия арестовывать на деле брали на себя все, кому так самим казалось целесообразным: председатели райисполкомов, районные и краевые уполномоченные, председатели сельсоветов, колхозов и колхозных объединений, секретари партийных ячеек и прочие.

Для производства ареста следователям требовалась предварительная санкция прокурора. Аресты, производимые начальниками милиции, должны были быть подтверждены или отменены районными уполномоченными ОГПУ или прокуратурой по принадлежности не позднее 48 часов после ареста.

Органам прокуратуры, ОГПУ и милиции запрещалось применять меры пресечения в виде заключения под стражу до суда за маловажные преступления. Таковая могла применяться только в отношении обвиняемого по делам о контрреволюции, терактах, вредительстве, бандитизме и грабеже, шпионаже, переходе границы и контрабанде, убийстве и тяжелых ранениях, крупных хищениях и растратах, профессиональной спекуляции, валютчиках, фальшивомонетчиках, злостном хулиганстве и профессиональных рецидивистах.

Установлено предварительное согласие прокурорского надзора по всем делам при производстве арестов органами ОГПУ, кроме дел о террористических актах, взрывах, поджогах, шпионаже и перебежчиках, политическом бандитизме и контрреволюционных антипартийных группировках.

Прокуратура СССР и ОГПУ обязывались обеспечить неуклонное исполнение Инструкции 1922 г. о порядке прокурорского контроля за производством арестов и содержанием под стражей лиц, арестованных ОГПУ.

В специальной директиве Прокуратуры СССР от 22 сентября 1933 г. указывалось, что критерием, по которому должна оцениваться работа прокуроров по надзору за Полномочными представителями (ПП) ОГПУ и ГПУ республик, являлось требование: «Ни одного случая политически неосновательного ареста и неосновательного привлечения»[23].

Однако уже 19 ноября 1933 г. в секретной докладной записке Прокуратуры СССР в ЦК ВКП(б)[24] отмечалось, что почти во всех краях, областях и республиках имели место неосновательные аресты, носившие далеко не единичный характер, и директива ЦК ВКП(б) о применении арестов лишь к активным врагам советской власти в полной мере в жизнь не проводилась как со стороны органов ОГПУ, так и прокуроров. В отдельных звеньях органов ОГПУ продолжалась практика работы по правилу «Сначала арестовать, а потом разобраться», а прокурорский аппарат на местах не всегда достаточно серьезно подходил к санкционированию арестов. Кроме того, были нередки производства арестов без санкции прокурорского надзора по тем категориям дел, по которым такая санкция обязательна, причем начальники некоторых подразделений ОГПУ скрывали от прокуратуры арестованных, заключая их не в арестные помещения, а в другие места. Аресты же применялись к лицам не только в связи с обвинением их в совершении преступлений, но и с целью добиться от них дачи компрометировавших иных лиц показаний.

Прокуроры по мере выявления освобождали незаконно содержавшихся под стражей лиц. Такие случаи исчислялись сотнями, однако принципиальность в этом вопросе прокурорские работники в силу различных причин проявляли не всегда.

В указанной докладной записке Прокуратуры СССР также говорилось о допускаемой органами ОГПУ волоките и что «при таких условиях сила удара и эффект его теряет то значение, которое он имел в момент возбуждения». Более половины следственных дел расследовалось в сроки свыше двух месяцев, и значительная часть дел тянулась с момента возбуждения до момента разрешения до пяти – шести месяцев. Удлинению расследования способствовал установленный еще Инструкцией от 1 ноября 1922 г. порядок, при котором возбуждение ходатайств перед Президиумом ЦИК СССР о продлении сроков следствия предоставлял такое право до получения ответа на эти ходатайства.

С учетом анализа ситуации Прокуратура СССР считала целесообразным изменение порядка продления сроков следствия и содержания под стражей арестованных по делам органов ОГПУ и предоставление права разрешать эти вопросы прокуратуре. Началось усиление работы прокуроров по надзору за органами ОГПУ и установление должностей специального прокурора по надзору за оперсекторами ОГПУ в каждом таком секторе.

В директивном письме заместителя Прокурора СССР от 21 июня 1934 г. № 11.57.80, направленном прокурорам союзных республик по результатам состоявшегося двумя месяцами ранее Всесоюзного совещания судебно-прокурорских работников[25], отмечался целый ряд «дефектов предварительного производства по уголовным делам». Бороться требовалось со следующим: чрезмерной длительностью расследования и содержания обвиняемых под стражей; игнорированием требований УПК о необходимости предъявления обвиняемым законченных следствием дел; составлением обвинительных заключений без изложения установленных обстоятельств преступлений и анализа собранных материалов, уличающих и оправдывающих обвиняемых, но с приведением общих рассуждений о политике советской власти, хозяйственных достижениях, борьбе классов и т. п.

Обращалось внимание и на нередкое привлечение граждан к уголовной ответственности «по весьма шатким основаниям», что «вызывает бесполезную трату времени и государственных средств, отрывает от работы граждан и создает для них ненужные стеснения, часто загромождает суд делами, не имеющими никакого значения, что в конечном итоге дискредитирует работу суда». В целях устранения подобных явлений предлагалось установить правило, что возбуждение уголовного дела и начало расследования могли бы иметь место лишь по мотивированному постановлению следственного органа, утвержденному прокурором.

Многие же органы НКВД (пришедшие на смену ОГПУ) не проявили желания руководствоваться данным правилом, ссылаясь на отсутствие подобных указаний по линии их ведомства. В связи с этим прокурор Средне-Волжского края в письме от 4 сентября 1934 г.[26] предложил Прокурору СССР поставить вопрос перед НКВД СССР об издании соответствующей директивы о порядке возбуждения уголовного преследования, а в дальнейшем такого рода директивы рассылать за подписями руководителей обоих ведомств.

Проблемы, возникавшие при расследовании дел, применении арестов и содержании лиц под стражей, постоянно находились в поле зрения органов прокуратуры.