Предпарламентская подготовка включает в себя первичную разработку проекта законодательного акта, которой ранее (до конца XIX в.) занимались судьи, а в настоящее время – профессиональные «законосоставители» (draftsmen), входящие в службу парламентских юристов. В английской правовой системе до сих пор остается понимание законопроектирования как особого, специального навыка, а не общедоступной процедуры[139]. К законосоставителям из министерств и правительственных комитетов поступают заказы-проекты, на основании которых в соответствии с инструкциями лица, обладающего законодательной инициативой, составляется проект законодательного акта (draft). Форме статута в английском праве уделяется особое внимание, ее атрибутами являются: полное заглавие, краткое заглавие, номер (проставляется после принятия проекта парламентом), преамбула, разделы, части, статьи и части статей, заметки на полях, приложение[140]. Содержательная часть, непосредственно текст билля разбивается на части, разделы и статьи. Если статья имеет несколько частей (subsections), то они начинаются с нового абзаца и нумеруются. За сто лет английские законы заметно «удлинились»: если 57 законов, внесенных правительством в сессию 1884/85 г., состояли общей численностью из 615 статей, то 60 законов, внесенных правительством и принятых парламентом в 1983/84 г., – из 2606 статей[141].

Комитет по разработке будущего законодательства составляет перспективный план статутов с подробной разбивкой по сессиям. Более детальная работа с обсуждением содержания каждого законопроекта осуществляется Законодательным комитетом, в состав которого входят лорд-канцлер и генеральный атторней[142]. Подготовкой законопроектов могут заниматься министерства, каждый министр руководит составлением законопроекта или его части. После поступления готового проекта в службу кабинета в нем устраняются несогласованные и противоречивые положения, осуществляется его доработка и гармонизация с действующим законодательством. Акт «О Правовой комиссии» 1965 г. был издан в целях контроля за законотворческими процессами, образованы две комиссии: одна для Англии и Уэльса, другая для Шотландии. Комиссии стали совещательными органами правительства, уполномоченными при поддержке профильных министров на внесение в парламент законопроектов, направленных на реформу законодательства. Члены комиссий избираются на пять лет из числа профессиональных юристов.

Принято считать, что законопроект подготавливается под наблюдением министра короны, который определяет степень его готовности, после чего член парламента вносит его в Палату общин либо в Палату лордов. Субъектами законодательной инициативы являются члены парламента, из которых большинство составляют представители победившей на выборах партии, формирующей правительство. Главным фактором, обеспечивающим влияние правительства на законодательную деятельность Палаты общин, становится контроль над парламентской фракцией большинства. Депутаты правительственной фракции обеспечивают большинство при голосовании. Активная роль правительства Великобритании в законодательном процессе является одним из условий стабильного существования парламента как высшего законодательного органа. Широкие полномочия по манипулированию действиями парламента на примере Палаты общин, предоставленные членам кабинета, предопределили эффективность проведения государственной политики в жизнь с учетом мнения представителей общественности. В этом нужно видеть причины стабильного существования парламентской формы государственного управления в Великобритании начиная с XVII в.[143]

Тенденция возвышения роли закона над прецедентом проявляется как в количественном росте законодательных актов, так и в расширении сферы общественных отношений, регулируемых законом. В настоящее время английский парламент практически утратил свои законодательные полномочия, являясь законодателем лишь формально. Фактически все этапы законотворческого процесса находятся под жестким контролем правительства, которое через министров проводит необходимые поправки, устанавливает процедуры и сроки принятия актов, а также блокирует нежелательные изменения внесенных им законопроектов[144].

И.Ю. Богдановская выделяет следующие характерные черты усиления роли правительства в законотворчестве:

– резкое возрастание роли правительства при подготовке законопроекта;

– монополизация правительством законодательной инициативы;

– правительственный контроль за прохождением билля в парламенте;

– увеличение зависимости вступления акта парламента в силу от решения того или иного министра[145].

Правительственная законодательная программа обычно включает в себя принятие более 100 актов в год[146], при такой скорости законодательной деятельности глубокое и детальное обсуждение законопроекта в парламенте может сорвать законодательную программу правительства. Непосредственным поводом для внесения законопроекта может быть решение правительства, стремящегося проводить партийную политику, или предложения Правовой комиссии, когда она обнаруживает дефекты действующего права и выступает с рекомендациями о реформе в той или иной области правового регулирования[147]. Законопроект может быть внесен в любую палату парламента, исключение составляют законопроекты по финансовым вопросам, вносимые в Палату общин. Несмотря на правило, согласно которому наиболее важные законопроекты должны быть внесены в Палату общин, практикуется внесение законопроектов непосредственно в Палату лордов (около четверти всех законопроектов)[148].

Правительственные законопроекты вносятся по мере их поступления в любой день работы парламента, частные билли вносятся и обсуждаются только по пятницам – всего 12 пятниц в каждую сессию[149]. В случае рассмотрения публичных биллей законодательная деятельность парламента начинается с момента поступления билля в Канцелярию публичных биллей палаты (Public Bill Office of the House). Поскольку право законодательной инициативы принадлежит членам парламента, министры вносят законопроекты как члены парламента, а не как члены правительства. Большинство биллей, вносимых в Палату лордов, вносятся пэром, который представляет интересы правительства. В результате действия «10-минутного правила», согласно которому билли рядовых членов парламента могут вноситься всего лишь два раза в неделю в течение 10 минут[150], по статистике, приведенной П. Бромхедом, правительственные билли в среднем в 4–5 раз чаще становятся законами, чем билли, внесенные рядовыми членами парламента[151].

Церемония внесения законопроекта в парламент и последующее первое чтение имеет формальный характер. Член парламента, вносящий билль, заблаговременно получает в секретариате палаты карточку, на которой значится заглавие билля, а на обратной стороне проставляются имена не более 12 членов палаты, поддерживающих билль. В день представления спикер вызывает депутата, вносящего законопроект. Тот вручает карточку секретарю палаты, который зачитывает краткое наименование законопроекта. Сразу же после этого издается приказ об опубликовании билля для ознакомления членов парламента с его текстом и назначается день второго чтения. Второе чтение является наиболее важным для законодательного процесса, так как билль впервые подвергается обсуждению по существу, однако формулировки отдельных статей не обсуждаются[152]. Характер второго чтения может варьироваться от формального, поверхностного и краткого до растянутого исследования принципов, а иногда даже деталей законопроекта[153]. Результаты обсуждения имеют чрезвычайное значение, так как последующие поправки вносятся в рамках обсужденных положений[154]. Стадия второго чтения направлена на обсуждение принципов, заложенных в проекте, а также определение круга вопросов, которые должен разрешить комитет при рассмотрении билля. После согласования основных целей проекта он направляется в соответствующий комитет для дополнительного изучения определенных на втором чтении проблемных вопросов.