Бюджетное и налоговое законодательство России построено на принципах бюджетного федерализма. Установлены широкие полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части установления ставок и льгот по региональным и местным налогам. Предполагалось, что эти полномочия позволят обеспечить быструю оптимизацию ставок и льгот, так как регионы и муниципалитеты будут конкурировать за налогоплательщиков, а также строить свою финансовую и налоговую политику исходя из необходимости стимулирования экономического роста и занятости.

На практике бюджеты большинства регионов и муниципалитетов дотационны и полностью зависят от выделения субсидий, субвенций и иных трансфертов от вышестоящих уровней бюджетной системы. По мере усложнения и ужесточения правил, по которым рассчитываются объёмы финансовой поддержки нижестоящих бюджетов из вышестоящих, прогнозирование доходов субсидируемого бюджета стало вестись исходя из максимально возможных ставок налогов.

Сочетание основанных на принципах бюджетного федерализма полномочий финансовых органов с реальным формированием бюджетов по квазисметному принципу привело к катастрофическим последствиям для национальной авиационной системы. Проиллюстрируем это на конкретном примере. В отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и предоставленных (занятых) для размещения аэродромов и аэропортов, установлены единые ставки арендной платы130. В частности, годовой арендный платёж в расчёте на 1 м²:

–за участок аэродрома и аэропорта с пассажиропотоком менее 1 млн чел. в год – 5 копеек;

–за участок аэродрома с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год – 2,1 рубль в год;

–за участок, занятый аэропортом с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год – 4,2 рубля в год.

На практике, фактически131 начисленные налоги на аэродром лёгкой авиации с грунтовым покрытием, переданные из собственности Российской Федерации в собственность предприятий ГК «Ростех», составили 9,8 рублей в расчёте на 1 м².

Таким образом, рост финансовой нагрузки только по платежам, связанным с использованием земельного участка, оказался почти в 200 раз больше, чем платежи за аналогичный участок аэродрома с пассажиропотоком до 1 млн человек (рисунок 2.3). Данные налоги по сути являются запретительными для большей части легальных авиационных перевозок и авиационных работ (за исключением авиационных перевозок с многомиллионным пассажиропотоком).

Минфин России прорабатывал132 с региональными органами власти вопрос о целесообразности освобождения собственников аэродромов от уплаты земельного налога и налога на имущество. Практически ото всех субъектов Российской Федерации был получен ответ о нецелесообразности предоставления налоговых льгот рассматриваемой категории налогоплательщиков. Объем выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации был оценён в сумму около 2,4 млрд рублей. Установление федеральной льготы повлекло бы за собой необходимость компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что не было предусмотрено в федеральном бюджете.

Рисунок 2.3

Ситуацию усугубило введение транспортного налога. Ввиду относительно высоких его ставок, произошёл массовый отказ от неиспользуемых летательных аппаратов местных авиалиний, имевших ресурс и потенциал для дальнейшей эксплуатации. Например, при установке ставки транспортного налога в 173 руб. за лошадиную силу (ставка, например, в г. Калининграде) за самолёт Ан-2 1980 года выпуска, где стоит двигатель мощностью 1000 л.с., потребуется оплатить налог в 173 тыс. руб.133, что сопоставимо со средней годовой чистой прибыльюэтогодовольностароголетательногоаппарата,остаточнаястоимость которого редко превышает1,5–5 млн руб. В отдельных субъектах РФ транспортный налог на Ан-2 доходит до 250 тыс. руб. Парадоксально, но при этом налог на вертолёт «Робинсон Р-44» стоимостью 35 млн руб. составит лишь61 тыс. руб.

В конечном счёте доходы бюджетной системы от региональных и местных авиаперевозок и авиаработ резко сократились, а потребность в её расходах, связанных с субсидированием региональных и местных воздушных перевозок, которые необходимо сохранять по социальным мотивам – резко возросли. Основная масса магистральной авиации вообще оказалась вне российской юрисдикции, обнулив тем самым не только транспортный налог, но и НДС с таможенными пошлинами.

Когда множатся законы и приказы, растёт число воров и разбойников.

Лао-Цзы

Большая часть авиационной промышленности до настоящего времени слабо интегрирована в гражданский рынок и полностью зависит от ГОЗ. При этом структура активов зачастую не позволяет обеспечивать рентабельное функционирование и поддержание всего спектра компетенций при существующих объёмах заказа. В сложившихся условиях многими предприятиями ОПК применялась и применяется практика заключения безответственных контрактов, исполнение всех положений которых маловероятно или невозможно. Менеджмент обычно заключает их в надежде на получение непредусмотренных доходов или на будущую корректировку неисполненных обязательств. Кроме того, как из-за неудовлетворительного планирования, так и из-за низкой платёжеспособности средствами ГОЗ нередко финансировались отдельные расходы, не предусмотренные заключёнными контрактами. Наконец, отмечались и прямые хищения.

Системное и комплексное предотвращение и пресечение злоупотреблений в сфере распределения и расходования бюджетных средств возможно только при обеспечении качественного предварительного и текущего контроля. В условиях обязательности искусственного трансферта средств ГОЗ из Федерального казначейства в группу избранных коммерческих банков размываются как полномочия по ведению предварительного и текущего контроля, так и ответственность за его эффективность. В этой ситуации практически единственным способом противостояния нарастающему авантюризму и недобросовестности исполнителей ГОЗ стало усиление последующего контроля. В основу действующего законодательства о государственных и корпоративных закупках заложен приоритет обеспечения удобства контролёров (как внешних, так и внутренних). Построенная в годы гражданской войны система внешнего контроля «военспецов» концептуально воспроизведена в настоящем времени. Например, внешние силовые и надзорные структуры, не входящие в состав Минобороны России и прямо не отвечающие за выполнение его задач, обладают подавляющим превосходством по полномочиям и аппаратному весу над структурами внутреннего контроля.

Как следствие, в соответствии с реальным весом контролирующих структур, фактические приоритеты контрольной работы смещены со стадий профилактики правонарушений, предварительного и текущего контроля на стадию последующего контроля. Например, даже известные им злоупотребления сознательно не пресекаются до того, как преступление будет завершено и орган, имеющий полномочия на ведение оперативно-розыскной деятельности, сможет продемонстрировать свою максимальную эффективность134 (пусть даже ценой многомиллиардного ущерба, который мог быть легко предотвращён в ходе текущего контроля).

Оценка работы контролирующих структур по аналогии с позднесоветской «палочной системой» ведётся «от достигнутого уровня», что предполагает ежегодный рост статистики пресечения преступлений и наказания преступников. Тем самым правоохранительная и надзорная система провоцируется на ожидание завершения преступлений, замысел которых был выявлен на их начальной стадии. Также правоохранители не имеют ни полномочий, ни заинтересованности в устранении системных предпосылок правонарушений, а иногда даже провоцируются на поиск надуманных оснований для привлечения менеджмента к ответственности, а также на попытки искусственной криминализации нормальной хозяйственной деятельности. На Коллегии Генеральной прокуратуры РФ в качестве одного из главных достижений констатировано выявление 51 000 нарушений закона, допущенных предприятиями – исполнителями гособоронзаказа в части ненадлежащего выполнения контрактных обязательств, программ импортозамещения, ценообразования, с возбуждением почти 500 уголовных дел и направлением в суды 2500 исков135, притом, что весь сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса включает лишь 1339 записей136.