Иногда это не столько вопрос «прыжка», сколько вопрос лидера, ставящего большую, кажущуюся невыполнимой задачу с целью преобразовать ожидания. Не вся политика – это «искусство возможного» (известное выражение Ричарда Остина Батлера). Стремление к невозможному также имеет значение. Мы уже упоминали Кеннеди и высадку на Луну; искоренить оспу тоже когда-то казалось невозможным. И более прозаичный пример: никто не поверил Шахбазу Шарифу, главному министру пакистанской провинции Пенджаб, когда он в 2011 г. объявил, что намеревается обеспечить всеобщее начальное образование в соответствии с одной из Целей развития нового тысячелетия. Еще предстоит увидеть, получится ли это у него, но прогресс с момента объявления о намерении поражает.

Отчасти это вопрос инициативы: один государственный служащий сказал моему другу и коллеге Саймону Ри: «Можно сидеть и смотреть, как растет ваш сад, а можно пойти и стать садовником». Лучше всех об этом сказал Джордж Бернард Шоу: «Благоразумный человек приспосабливается к условиям, окружающим его… Неблагоразумный человек приспосабливает окружающие условия под себя… Любой прогресс зависит от человека неблагоразумного». Нравится вам это или нет, нам иногда нужны неблагоразумные политические лидеры.

Приоритеты и амбициозность необходимы для преобразований, но их недостаточно. Также нужно более точно определить, на какой результат вы нацелены. Вот где в игру вступают целевые ориентиры. Учитывая ту роль, которую я выполнял в администрации Блэра, полагаю, мне не стоило удивляться, но я не мог представить, что окажусь настолько тесно связан с целевыми показателями и правительствами, которые эти цели ставят. В некоторых средствах массовой информации меня даже называли «Мистер Мишень» («Mr Targets»[10]). Другие критиковали меня еще резче. После того как я провел презентацию на одной из пресс-конференций Тони Блэра, тогдашний обозреватель газеты «Times» Саймон Дженкинс, всегда резкий в формулировках, описал меня следующим образом: «Страдающий манией контроля… генерал Великой Войны, который, сидя в своем шато, считает мишени по мере того, как их поражают, а затем пересчитывает те, которые поразить не удалось» (9).

Этот комментарий показывает, насколько противоречивыми тогда стали целевые ориентиры. Люди, которые годами требовали, чтобы правительства брали на себя конкретные обязательства (т. е. задавали целевые показатели) и затем предавали гласности то, насколько они к ним приблизились (т. е. публиковали данные), вдруг обнаружили, что эти показатели «заданы сверху», «навязаны» и «создают перекосы». Тем не менее, если только правительство не стремится делать очень мало (как лорд Солсбери), ему необходимо ставить какие-то четкие цели. Говоря на жаргоне Группы по контролю за реализацией реформ, должно быть четко понятно, «как выглядит успех». Это дает возможность правительству донести свою позицию доступным для людей образом, а также, что не менее важно, нести ответственность за достижение результатов.

Такое определение успеха нет нужды называть целевым ориентиром – в нашем распоряжении имеется множество других слов, таких как «задача» или «цель», – но в практическом плане это и есть описание успеха. Если успех определен не четко, многие из тех людей, которые критически относятся к целевым показателям, обвинят правительство в отсутствии ясного понимания программы действий или, еще хуже, в попытке запутать людей. В любом случае правительства постоянно задают целевые ориентиры, даже если они утверждают, что якобы против такого подхода. Не прошло и нескольких месяцев с момента избрания Дэвида Кэмерона и его критических замечаний по поводу постановки целевых ориентиров предыдущим правительством, как он заявил, что хочет, чтобы Великобритания вошла в топ пять туристических направлений. Можно не называть это целевым ориентиром, но это он и есть. Спустя три года на посту премьер-министра он больше не чувствовал необходимости притворяться. Отвечая на вопросы парламентариев на сессии (посвященной оценке эффективности системы здравоохранения) 6 ноября 2013 г., он отреагировал на критику словами: «Мы добиваемся своих целевых показателей».

Поскольку правительства, нравится это им или нет, будут задавать целевые ориентиры, мы, пожалуй, остановимся на них подробно, в частности, на том, как их использовать и как избежать ошибок (о чем я много узнал в годы, когда Блэр был премьер-министром).

В соответствии с акцентом на приоритетах, первое, что необходимо сказать о целевых ориентирах, – их не должно быть слишком много. Как мы уже увидели, Наджиб Тун Разак в Малайзии выбрал шесть приоритетных сфер. Далтон Мак-Гинти, премьер-министр Онтарио, широко известный как «премьер-министр по образованию», определил три сферы реформирования образовательной системы: улучшение показателей в обучении чтению, письму и счету, а также количества успешно сдающих выпускные экзамены; при уменьшении разрыва между уязвимыми группами населения и другими гражданами; укрепление общественного доверия к системе образования. Для каждой из этих сфер были сформулированы конкретные, измеримые, амбициозные, реалистичные и определенные по времени исполнения (что составляет в английском языке известную мнемоническую аббревиатуру SMART) целевые показатели. Нельзя сказать, что для системы образования в провинции с населением более 15 миллионов человек это слишком много. Аналогично в реформах образования и здравоохранения в пакистанской провинции Пенджаб главный министр поставил перед собой небольшое количество измеримых целей.

В начале работы администрации Блэра, наоборот, целевых показателей было слишком много. Кроме того, некоторые из них иллюстрировали еще одну ошибку. Они были плохо поставленными – неизмеримыми, или это были слишком широкие, ничем не подтвержденные догадки, которые брались «с потолка» и являлись при этом частью политического соглашения по расходам. Однажды, когда я выступил с планом добиться увеличение количества 11-летних школьников, достигающих требуемого стандарта по чтению и письму с 80 до 82 %, мне было сказано, что это слишком детально и что процентная величина должна оканчиваться на ноль или пять. (Мы поставили целевой показатель 85 % и добились 82.) Другие целевые ориентиры были заданы без понимания, каким образом будут собираться данные. Наихудшим примером была проблема дорожных пробок, в отношении которой была поставлена малопонятная цель, измеряемая посредством какой-то затейливой процедуры (см. пояснение на стр. 190).

Возможно, в начале своего премьерства Дэвид Кэмерон был скептически настроен по отношению к постановке целевых ориентиров, но он запланировал выполнение вызвавшего большой общественный резонанс показателя – обеспечить в каждом конкретном году превышение количества эмигрантов над количеством иммигрантов. По мнению премьер-министра, достижение данной цели доказало бы, что он держит под контролем острую политическую проблему – проблему иммиграции. Трудность в том, что достижение этой цели зависит от множества факторов, неподвластных влиянию премьер-министра. Он не может влиять на то, сколько людей решит эмигрировать, и совсем немного может влиять на процесс иммиграции внутри Европейского союза. Следовательно, все, на что он может влиять, это иммиграция из других регионов, но, сколько ни ужесточай меры в этой сфере (любой ценой), обозначенные выше факторы будут оказывать решающее влияние на результаты. Как было сказано на первой полосе газеты «Evening Standard», когда при подсчете «чистой миграции» выяснилось, что въехало в Великобританию на 212 000 человек больше, чем выехало из нее: «От миграционных обещаний премьер-министра ничего не осталось» (10). Поставишь неправильный целевой ориентир и, даже если, как Кэмерон, продвинешься по отношению к нему, рискуешь потерпеть политическое поражение.