Но в мирное время степень амбициозности зависит отчасти от ситуации, а отчасти от мужества политического лидера. В случае с Маргарет Тэтчер оба фактора имели значение. Ее избрали в момент экономического и социального кризиса, но когда худшее было уже позади и многие из ее министров призывали сменить подход на более мягкий, она, как известно, дала отличный ответ: «Поворачивайте, если хотите. Леди не поворачивает». Аналогичным образом Тони Блэр во время второго срока пребывания у власти был намерен осуществить необратимые структурные преобразования как в здравоохранении, так и в образовании и поэтому ставил перед Группой по исполнению предвыборных обязательств амбициозные цели. Наджиб Тун Разак в Малайзии сделал выбор в пользу преобразований, а не в пользу спокойной жизни. На его подход огромное влияние оказал Идрис Джала, к которому мы еще не раз обратимся. Он утверждает, что, если цели не требуют «очень-очень большого напряжения», из-за них и с постели вставать не стоит. «Ставьте цели, которых, как вам самим кажется, вы не сможете достичь», – обезоружили меня его слова.
Степень амбициозности в некотором смысле также зависит от политического расчета. Президент США Барак Обама решил отдать наивысший приоритет реформе здравоохранения и был готов заплатить высокую политическую цену за ее проведение (и действительно заплатил!). Принять этот закон было очень трудно, но сделать так, чтобы он начал приносить реальную пользу «на местах», оказалось еще труднее. Дилемма для политических лидеров XXI века состоит в том, что людям не терпится увидеть результат. Если его нет, давление со стороны людей (и средств массовой информации) нарастает, а политическая поддержка рушится. Поэтому для лидеров-реформаторов парадокс состоит в том, что для того, чтобы достичь необратимых преобразований, им надо иметь долгосрочную стратегию, но если они при этом не обеспечивают достижения краткосрочных результатов, никто им не верит. Оказываясь перед этой дилеммой, некоторые политики (а в развивающемся мире донорские организации) возвращаются к объявлению «инициатив», которые, как они надеются, создадут впечатление активности, но не приведут к реальным преобразованиям. (За прошедшие десять лет я много раз безуспешно пытался бороться с этим значением слова «инициатива».)
Схема реализации реформ (Map of Delivery), которую я первоначально разработал для кабинета Блэра в 2002 г., призвана помочь в определении степени амбициозности задач всего правительства, лидера или отдельного министра.
Схема 1
Вертикальная ось имеет дело с основной составляющей политических дискуссий в большинстве систем – насколько смелыми или радикальными мы хотим быть? Некоторые политики и их советники по своей природе люди смелые, другие – более осмотрительные. Когда Джон Фицджеральд Кеннеди взял на себя известное обязательство, что американцы высадятся на Луну до конца 1960-х гг., это захватило воображение людей во всем мире – но большинство советников отговаривали его. На самом деле кто-то из должностных лиц младшего звена добавил предложение в черновик в последнюю минуту, и только случайно он попал к Кеннеди и предложение не было вычеркнуто кем-то из его советников. Кеннеди, конечно, импонировали честолюбивые устремления.
Часто дискуссия о выборе между смелостью и осмотрительностью ведется политиками, с одной стороны, и гражданскими служащими[9] – с другой. Часть ценности последних в конце концов и состоит в том, что они уже видели все это раньше. В то время как политики приходят и уходят, гражданские служащие никуда не исчезают. Поэтому наивный, на их взгляд, политик, берущий на себя неразумные, на их же взгляд, обязательства, льет воду на их мельницу. Будучи закоренелыми циниками, они часто советуют более осторожный подход (который, совершенно случайно, заключается в том, чтобы делать меньше). Они избегают «честных дискуссий» в левом верхнем углу схемы, отступая вниз по вертикальной оси. Авторы незабвенного ситкома «Yes, Minister» («Да, господин министр») на телеканале BBC смогли создать целый комедийный сериал, отталкиваясь именно от такой дилеммы.
Может, проведем пилотное исследование вместо полномасштабного запуска? Может, для начала еще немного изучим вопрос? Или замедлим темпы реформирования, чтобы нововведения были постепенными? В старые времена в Великобритании всегда был еще один вариант: не лучше ли попробовать сначала в Шотландии?
Принятие политических решений на основе имеющихся данных, будучи на первый взгляд неплохим подходом, также является примером проявления осмотрительности. Ведь, по определению, имеющиеся данные относятся к прошлому, которое знало немало неудач. Слишком часто этим оправдывают медленный темп или откладывание реформ. Как заключает один из героев ставшего классикой романа Бориса Пастернака «Доктор Живаго», «Юрий Андреевич слишком поспешно и рано фиксировал неудачу приложенных стараний, слишком уверенно и почти с удовлетворением заявлял о тщетности дальнейших попыток» (8).
И, также по определению, изучение вопроса никогда не заканчивается и не дает оснований решить, успешным или нет будет нововведение. Это не аргумент в пользу того, что имеющиеся данные необходимо игнорировать. Напротив, их всегда нужно брать во внимание, но они не заменяют (и не в состоянии заменить) здравый смысл (а ведь именно этого мы ждем от политиков, которых выбираем).
В любом случае схема реализации реформ начинает по-настоящему работать, когда в центре внимания оказывается ее горизонтальная ось. Теперь картина меняется; становится возможным покончить со старой дискуссией. Скромная идея, будучи хорошо реализованной, может обеспечить те самые краткосрочные результаты, необходимые лидеру-реформатору, чтобы показать, что он на правильном пути. А вот в случае смелой идеи схема заставляет ответить на вопрос: как вы это сделаете? Кроме того, она дает возможность правительству или отдельному министру мыслить стратегически. Все, что окажется в левой части схемы, нужно со временем смещать вправо. Вам может импонировать «честная дискуссия без последствий» как промежуточный вариант, поскольку, как говорил Блэр, хороший спор способен внести ясность и заинтересовать людей, но в конце концов хочется быть уверенным, что вы добьетесь результата.
Однако маловероятно, что даже у самого смелого политика все программы окажутся в ячейке «Преобразования», если он или она обладают мудростью, поскольку это будет слишком рискованно. Аналогично, если все программы по итогам оценивания окажутся в ячейке «Улучшения», предполагаемые изменения будут слишком медленными. Опять же, нужно определить приоритеты и последовательность действий. Оба пункта имеют первостепенную важность для эффективной реализации.
В проводимых Блэром реформах здравоохранения сокращение времени ожидания плановых хирургических операций обеспечило краткосрочные результаты, укрепившие доверие, в то время как появление со временем у пациента права выбора в рамках государственной монополии, как оказалось, потребовало истинных преобразований. Аналогично Джоэл Кляйн на посту канцлера школ Нью-Йорка (главы департамента образования) в короткие сроки добился быстрого повышения успеваемости в начальной школе, что укрепило доверие к его программе, а затем взялся за намного более радикальные, квазирыночные реформы, ставшие необратимыми.
Тем не менее никакой анализ не заменит политической храбрости. Иногда требуется то, что Маргарет Тэтчер называла «хорошо выверенный прыжок» (calculated bounce). Я и сам однажды прочувствовал, что это: за день до того, как я предстал перед парламентским комитетом, Тони Блэр объявил по телевидению, что мы в два раза сократим число нелегальных беженцев в течение шести месяцев. Так он реагировал на постоянное давление со стороны общественности и средств массовой информации и решил «перепрыгнуть» систему (и меня). Когда позднее в тот же день я сказал ему, что был вынужден сообщить комитету, что не был в курсе его намерения сделать это объявление, он ответил просто: «Не знаю, как вы в принципе могли бы об этом узнать; я сам не знал до того, как сказал это». (План мы, кстати, выполнили шесть месяцев спустя.)
