Michael Barber

HOW TO RUN A GOVERNMENT: SO THAT CITIZENS BENEFIT AND TAXPYERS DON’T GO CRAZY

Copyright © Michael Barber, 2015. The author has asserted his moral rights. All rights reserved

© Перевод. Климова Т. А., 2019

© Оформление. ООО «Издательство «Эксмо», 2021

Зачем нужна книга о том, как управлять правительством? Разве об этом мало написано? В любой серьезной газете есть обозреватель, каждый час готовящий комментарий (преимущественно отличного качества) по политическим вопросам. А в последнее время к ним добавилось еще и внушительное количество блогеров.

Да, все так, но на удивление немногие из этих книг и комментариев посвящены тому, как управлять правительством таким образом, чтобы обеспечивать обещанные изменения. В действительности эта тема практически не освещается.

Стоит ли говорить, что ошибкам правительства уделяется много внимания (так и должно быть). То же справедливо и для практической политической деятельности: как выигрываются и проигрываются выборы, как получается и теряется власть – все это бесконечно увлекательно. Судьбы отдельных политиков после реализации их устремлений или (еще чаще) их краха – это вообще бесконечный сериал. По мере того как развивается представление об управлении и политике, так же подвергаются анализу и обсуждению многие идеи (иногда в отрыве от жизни реальных граждан). Но по каким-то причинам практическая деятельность правительств, успешно обеспечивающих реальные положительные изменения в жизни людей, привлекает крайне мало внимания.

На первый взгляд это может быть связано с тем, насколько скучным и рутинным представляется процесс достижения ощутимых результатов (именно так: скучным и рутинным), едва ли его можно сравнить со слухами, или комментариями, или дискуссиями по поводу какой-то глобальной идеи. Цель данной книги как раз в том, чтобы показать, насколько ошибочным является подобное видение. В действительности то, как правительства обеспечивают достижение результатов, – процесс не только захватывающий, но и крайне важный.

Почему это так? Причина в следующем. Хотя то, что глава Всемирного банка Джим Ен Ким называет «наукой реализации» – то есть расширяющаяся база знаний о том, как правительства успешно реализуют поставленные задачи, – явление новое, относящееся к прошедшему десятилетию, правительства во всех часовых поясах ежедневно встречаются с трудностями в реализации своих целей. Политики на всех континентах сталкиваются с проблемами, на удивление похожими и, как ни странно, имеющими решение. Следующие главы служат подтверждением этой мысли. На страницах книги вы найдете истории и примеры работы правительств на всех континентах (кроме Антарктиды) и на всех этапах функционирования. Эти примеры показывают, каким образом правительства могут на практике существенно повысить свои шансы на успех. Как отмечает Дженнифер Голд: «При всех различиях в подходах центрального звена каждого правительства к решению задачи повышения эффективности реализации… на всех уровнях есть и важные схожие черты» (1).

Кроме того, история знает немало примеров лидеров правительств: королей и императоров, а также президентов и премьер-министров, стремившихся улучшить жизнь своих граждан, и иногда им это удавалось. Когда это случалось, они не могли знать, что однажды их опыт послужит данными для зарождающейся науки реализации; вообще говоря, вряд ли об этом подозревали и писавшие о них историки и биографы. Тем не менее, подобно просеивающему грунт археологу, проанализировав порой сомнительной ценности данные, нам удается отыскать в историях Теодора Рузвельта, Горацио Нельсона, Мохандаса Карамчанда Ганди или, например, короля Англии Генриха VII, появляющихся на страницах этой книги, те самые артефакты, которые, собранные воедино, помогают получить представление о том, как правительства будущего могут добиваться результатов. Причем зачастую добиваться их приходится в самых неблагоприятных условиях.

Понимать, как эффективно управлять правительством, крайне важно, поскольку успехи или неудачи правительств имеют существенное значение для процветания и благополучия всех нас, где бы мы ни жили. На Западе, особенно в США, наблюдается тенденция считать правительство источником имеющихся проблем. Это не в последнюю очередь связано с тем, что большую часть времени успешной работу правительства не назовешь. Управление может быть проблематичным, но стоит лишь взглянуть на то, что происходит, когда правительство терпит неудачу, чтобы понять, какое значение имеет по-настоящему хорошее правительство.

Еще одним заблуждением будет ложное разделение между рынками и правительствами, поскольку функционирование одних полностью зависит от работы других. То, будет правительство большим или нет, является политическим выбором каждой страны, но какой бы ни была проводимая политика, эффективность (или неэффективность) правительства имеет огромное значение. Как более века назад отмечал Теодор Рузвельт, намного больший риск для рынков представляет недостаточное сосредоточение власти, чем ее сосредоточение в «руках ответственных людей» (2). Вудро Вильсон, победивший на выборах через четыре года после окончания президентского срока Рузвельта, высказывал аналогичную мысль, при этом обобщая очень популярную в современной Америке мысль: «Британский народ… долго и успешно овладевал искусством ограничения исполнительной власти и пренебрегал необходимостью совершенствования методов управления» (3).

Если вкратце, процесс реализации имеет значение для политики. Ведь демократия оказывается под угрозой, если политики неоднократно дают обещания, которые затем не выполняют. Реализация также имеет значение для граждан, независимо от политики. Ведь если правительство терпит неудачу, то их повседневная жизнь – образование, здравоохранение, безопасность, путешествия и парки, например, не говоря уже об эффективном регулировании рынков, – также становится весьма уязвимой. Кроме того, реализация важна для успеха экономики стран как на национальном, так и на глобальном уровнях, поскольку даже в странах, имеющих небольшие правительства, на их работу тратится свыше 20 % ВВП. В некоторых государствах эта цифра достигает 40 или 50 %, и если правительство не приносит результатов, то это существенно замедляет экономический рост. К тому же, по утверждению Мэттью д’Анкона, успешное политическое лидерство становится все более трудной задачей, ведь лидеры сталкиваются с «более высокими ожиданиями от правительства, более высокими требованиями подотчетности и более пристальным вниманием со стороны средств массовой информации, чем когда-либо в истории». Данный вопрос является острым, так как эти лидеры пытаются примирить граждан с теми «огромными силами, которые высвободила глобализация» (4).

Книга описывает работу правительства с точки зрения его центрального звена. Читателю предлагается почувствовать, каково это – смотреть на мир изнутри этого механизма и отчаянно пытаться сделать что-то на благо граждан. Со стороны люди, работающие в самом сердце правительственного аппарата, выглядят всемогущими. Однако находясь внутри системы, они нередко чувствуют беспомощность, непреходящее напряжение, едва выдерживая груз возложенных на них ожиданий, с одной стороны, и необходимости решить архисложную задачу – как этим ожиданиям соответствовать – с другой.