Самодержцу совершенно необходимо общение с нацией, потому что его верховная власть призвана выражать дух нации, будучи всесторонне осведомленной о народных нуждах и мнениях. Народное представительство является одним из способов такого общения. Для области государственного управления, где действует народное представительство, это тоже очень важно, так как сочетание бюрократического и общественного управления через контроль общественных учреждений помогает предотвратить антигосударственное перерождение бюрократических институтов. Другими словами, в области государственного управления необходимо сочетанное управление. Естественно, что народное представительство при верховной власти монархического принципа не может быть вводимо как представительство верховной власти народа. Двух верховных властей в государстве быть не может, поэтому в монархическом государстве народное представительство должно выражаться в присутствии нации через своих представителей в государственном управлении.

При построении корпуса обязанностей и прав граждан Л.А. Тихомиров разделяет все население Российской империи на две части. Первую составляют все русские, которых он определяет как граждан империи, с обязанностью «способствовать созиданию и поддержанию государства духом и трудами русского народа созданного», «в силу чего облекаются не только личными, но и политическими правами». Вторую составляют те народности, «которые по характеру своему и историческим традициям не способны поддерживать чуждую им национально русскую государственность»; они определяются Л.А. Тихомировым как «подданные и получают только личные права, необходимые для исполнения обязанностей честной и добропорядочной жизни всякого человеческого существа. Политических же прав государство им не дает»^{185}.

Отдельным лицам из числа подданных Л.А. Тихомиров считает возможным даровать права граждан империи за особые заслуги перед русской государственностью.

По поводу самих политических прав Л.А. Тихомиров пишет, что они должны быть в принципе равны и одинаковы, но для практики он делает существенное пояснение, по которому осуществление этих политических прав должно сообразовываться с подготовленностью человека к выполнению обязанностей, возлагаемых на него. А для этого необходимо разработать систему цензов: образовательных, нравственных, имущественных, сословных и т.д., чтобы политическими правами могли пользоваться в идеале лишь достойные и законопослушные граждане.

Народно-представительные учреждения Л.А. Тихомиров определяет как органы царско-народного совещания. Таких учреждений он намечал два: Народную Думу и Земский Собор. Он пишет о необходимости коренного преобразования современной ему Государственной Думы, которая должна быть не законодательным, а скорее представительным органом избранных граждан империи с широкими полномочиями в обсуждении государственных дел. Главная же задача Думы должна состоять в обсуждении всего того спектра проблем, о которых государь император желает узнать народное мнение, а также в представлении на решение верховной власти всех крупных требований, волнующих избирателей, в том числе и вопросов, связанных с контролем за бюрократическими институтами власти. Для действенной работы Народной Думы к ее созыву должен быть готов всеобъемлющий отчет о положении государственных дел в империи и представлены все законопроекты, по которым государь хотел бы знать мнение народных представителей. Те в свою очередь имеют право составлять свои законопроекты, которые поступают затем в Законодательный Совет (исполняющий роль Государственного Совета), а также делать запросы министерствам и контролировать все управительные власти на предмет законности, целесообразности и удачливости их действий. Народная Дума также может представить государю жалобы и пожелания о назначении или смещении тех или иных властью облеченных лиц. Выбираться народные представители должны от строго определенных сословно-профессиональных корпораций и получать при избрании наказы от этих групп населения. Избиратели могут отзывать своих представителей и выбирать новых. В случае же присылки избирателями явно непригодных людей такие депутаты высочайшим повелением могут быть исключены из состава Государственной Думы, а избиратели, приславшие таких представителей, получат выговор и подвергнутся штрафу за нарушение уже своих гражданских избирательных обязанностей. Свобода депутатов в Народной Думе ограничивается лишь гражданским или уголовным правом, запрещающим преступления словом или делом для всех граждан империи.

Л.А. Тихомиров предлагал собирать Народную Думу раз в три года на сессию в три-четыре месяца, «которая при надобности, конечно, может быть продолжена». Необходимо, чтобы в Народной Думе были представлены действительные народные представители, т.е. люди, принадлежащие «к тем самым разрядам населения, коих мнения и пожелания она должна представлять»^{186}.

В такой важный государственный орган должны выбираться только «лучшие, разумнейшие и влиятельные лица». Но такие люди не будут желать отрываться от своих основных занятий на продолжительное время. При постоянных ежегодных сессиях население сможет выбирать только из тех людей, которые захотят стать профессиональными политиканами, которые уже в Думе начнут создавать партии, стремящиеся к власти, что будет уже не представлением интересов тех или иных социальных или сословных групп, а борьбой за власть и с властью существующей. В конечном счете такое построение народного представительства перерастет в партийный парламентаризм, что уничтожит представительство народа и подчинит народ политиканам. Рассмотрение мелочей законодательства не должно входить в обязанность народных представителей. Л.А. Тихомиров считал, что Народная Дума должна заниматься только серьезными и крупными вопросами, которые действительно важны для интересов разных групп населения. Такие вопросы назревают медленно и осознаются народом еще медленнее, поэтому три года перерыва между созывами дают срок для вызревания и накопления подобных проблем.

«Итак, — пишет Л.А. Тихомиров, — кто желает иметь в государстве действительно народное представительство хорошего качества, тот должен отрешиться от суеверия постоянных, ежегодных сессий, — суеверия, внушенного своекорыстными интересами политиканов в практике европейского представительства новейших времен»^{187}.

Председатель Государственной Думы должен быть назначаем государем, дабы снять проблему борьбы за это место между народными представителями и одновременно дать более беспристрастный к внутренним течениям голос самому председателю.

В чрезвычайных ситуациях, когда решается судьба самого существования государства «или требуются решения в высшей степени ответственные перед судьбами нации (например, уступка территории), должен быть созываем, по желанию государя императора и по представлениям высших государственных учреждений, Земский Собор»^{188}.

Состав его должен быть собранием всех государственно-национальных сил.

Проектируемая Л.А. Тихомировым реформа Основных Законов 1906 года. Наибольшего личного участия монарха, как верховного управления, по мнению Л.А. Тихомирова, требует власть законодательная, поскольку законодательство является узаконенной волей монарха. Из учения о царской прерогативе Л.А. Тихомиров выводит соответственно и два пути правообразования в монархическом государстве: обычный и чрезвычайный.

Основные Законы 1906 года создали ситуацию, при которой исчезло ясное сознание прав верховной власти, и их опубликование дало пищу для мнения, что верховная власть в Российской империи теперь поделена между Государственным Советом, Думой и самим государем императором. «Хотя, — как пишет Л.А. Тихомиров, — при тщательном юридическом анализе высочайших манифестов, относящихся к новым государственным установлениям, никаким недоумениям относительно верховной власти, так же как и относительно ее прав — нет места…»^{189}