Таким образом, городская управа являлась исполнительным и распорядительным органом местного самоуправления, действовавшим под постоянным жестким контролем оккупантов.

К исполнительным функциям относились работа полиции, финансовое и налоговое дело, помощь семьям рабочих, уехавших в Германию, загс и т. п., то есть все те области деятельности, которые выходили за пределы интересов города и имели общее окружное значение.

К распорядительным функциям горуправы относились области работы чисто местного характера, не представлявшие общеокружного значения.

В частности, структура Орловской городской управы (она была типична для большинства городов, находившихся в зоне действия группы армий «Центр») представляла из себя следующее.

Во главе горуправы стоял бургомистр, являвшийся должностным и административным руководителем всех подчиненных ему чиновников, подведомственных ему организаций и учреждений.

Главным отделом городского управления считался общий. В его компетенции находились следующие вопросы: право, суд, адвокатура, нотариат, подданство, загс, снабжение населения продуктами питания, распланировка городской территории, городское строительство, озеленение, новое жилищное строительство, распределение жилой площади, сохранение и ремонт жилищ, обеспечение населения жилой площадью, право застройки, социальное страхование, общее страхование и обеспечение.

Финансовый отдел с подотделами решал вопросы бюджета, кассового и финансового контроля, обложения налогами, начисления налогов и сбора их, рассматривал жалобы и протесты.

Далее шли:

— отдел госстрахования и обеспечения с подотделами;

— отдел здравоохранения с подотделами;

— отдел полиции с подотделами;

— транспортный отдел;

— отдел заготовок и снабжения с подотделами;

— отдел просвещения с подотделами (согласно положению о горуправе в его функции входило следующее: культура, культ, воспитание молодёжи, благосостояние юношества, школы, религиозное воспитание детей, церковные дела, спорт, театры, кино, концерты, музеи, архивы, библиотеки, газеты и печать);

— отдел права и гражданства;

— отдел городского хозяйства⁴⁰.

Как видно, некоторые отделы фактически дублировали работу друг друга.

Такая форма городского управления просуществовала до весны 1943 года. Германское командование, недовольное, с одной стороны, низкой эффективностью работы этого учреждения, а с другой — непомерно раздутыми штатами чиновников, приняло решение упростить эту систему.

20 марта вышло распоряжение немецкой военной комендатуры «О новой структуре городской управы». Теперь она, согласно этому приказу, должна была выглядеть следующим образом:

1) Бургомистр города, заместитель бургомистра, чиновник особых поручений при бургомистре, ревизионная группа.

2) Общий отдел с подотделами: а) личный стол, б) канцелярия, в) хозяйственная часть, г) подотдел связи.

3) Финансовый отдел с подотделами: а) бюджетно-налоговый, б) центральная бухгалтерия, в) приходно-расходная касса.

4) Отдел государственного страхования и обеспечения с подотделами: а) социальное страхование, б) социальное обеспечение, в) старховой.

5) Отдел здравоохранения с подотделами: а) санитарный надзор, б) фармацевтический.

6) Отдел полиции с подотделами: а) паспортный, б) пожарный.

7) Транспортный отдел⁴¹.

Практическая деятельность городской управы направлялась в основном на обеспечение немецких войск. В их распоряжение передавались больницы, жилые дома. Мебель и бельё при этом насильственно изымались у гражданского населения.

Горуправа в обязательном порядке обеспечивала немецкое командование гужевым транспортом, топливом и сеном⁴².

В большинстве оккупированных районов России работа управ не устраивала оккупантов. К наиболее болезненным проблемам, имеющимся у «новой русской администрации», нацистские спецслужбы относили деятельность советской агентуры, некомпетентность сотрудников, а также массовую коррупцию и взяточничество⁴³.

Согласно немецким инструкциям к наиболее важным служебным обязанностям чиновников коллаборационистской администрации относилось:

1. Повиновение.

2. Сохранение служебной тайны.

3. Запрещение посторонних занятий.

4. Запрещение принимать какие-либо дары⁴⁴.

Во многом для борьбы с «приемом даров» весной 1942 года стали создаваться инспекции по гражданскому управлению. Предполагалось, что «они должны содействовать выполнению важных и ответственных задач для возвращения русского народа к нормальной человеческой жизни и для создания организационно-административных предпосылок и условий, закрепляющих это возвращение»⁴⁵.

При этом к задачам отдела инспекции относились следующие: всеобщий надзор и организация районных, городских и волостных управлений; контроль по финансовому и налоговому делу, по бюджету, кассовому делу и счетоводству района, городов и волостей; содействие при организации гражданского продовольственного, транспортного и курьерского дела, а также связи, надзор и содействие в области школьного дела и точно установленных культурных задач (т. е. различных пропагандистских пронацистских акций. — Б. К.), здравоохранение и землеустройство, организация охраны на местах, надзор за ценами, содействие подъему торговли и сельского хозяйства⁴⁶.

Но в целом немцы всячески заигрывали с коллаборационистами. Кроме денежных премий и значительных продовольственных пайков, их регулярно награждали специальными орденами. Обычно это происходило ко дню рождения Адольфа Гитлера или к годовщине «освобождения данной местности от ига жидо-большевизма». Наиболее отличившиеся чиновники за время оккупации успели получить по нескольку знаков отличия. Так, главный редактор орловской газеты «Речь» Михаил Октан к лету 1943 года имел девять немецких орденов⁴⁷.

Очень часто бургомистры числились на нескольких постах одновременно. Так, псковский градоначальник Черепенькин получал жалование сразу в трех местах⁴⁸, будучи бургомистром, начальником отдела пропаганды и директором музея. Еще более разноплановыми работниками показали себя бургомистр Орла Старов и его заместитель Алафузов. Согласно приказу № 103 по орловской городской управе от 25 мая 1943 года они занимали не только вышеуказанные посты, но и являлись руководителями (естественно, за отдельную заработную плату) общего отдела, отдела просвещения и полиции⁴⁹. На другие должности активно назначались их родственники и друзья. Так, например, вопросами распределения продовольствия «среди малоимущих» занималась госпожа Старова — супруга бургомистра.

Пытаясь с немецкой пунктуальностью строго регламентировать деятельность руководителей городских управ, нацистские оккупационные службы подготовили специальное «Наставление бургомистрам» (Anweisung an die Burgermeister). Оно состояло из 12 разделов на двух языках — русском и немецком, отражающих все стороны деятельности «руководителя города».

Этот документ убедительно показывает полную зависимость «новой русской администрации» от вышеуказанных служб.

В первом пункте наставления, который назывался «Выдача разрешений на поездки», говорилось о том, что «все разрешения на передвижение выдаются местной или полевой комендатурой и должны быть подписаны германским офицером или чиновником в офицерском чине». Получить их было можно «только в особо срочных обоснованных единичных случаях, когда поездка совершается в интересах Германской Армии»⁵⁰.

В полномочия же бургомистра входило всего лишь вывешивание на вверенной ему территории объявления следующего содержания: «До особого распоряжения запрещается частным лицам:

а) ездить по железной дороге;

б) находиться на железнодорожных путях;

в) впрыгивать в поезд на ходу;

г) влезать в поезд во время стоянки.

В случае нарушения этого запрета Германской охране дано распоряжение пользоваться огнестрельным оружием»⁵¹.