Умиротворив гвардию, надо было подумать и о тех, у кого было достаточно денег и авторитета, чтобы снова ее взволновать. Русская аристократия к тому времени уже набила себе руку на организации государственных переворотов. Петр I, как известно, пришел к власти, свергнув свою сестру Софью. Его жена, Екатерина, получила престол благодаря Меньшикову и гвардии. Императрицу Анну возвел на трон Верховный тайный совет. Елизавета тоже получила власть в результате переворота.

Теперь перед новой российской самодержицей стояла непростая задача. Надо было заручиться поддержкой влиятельных людей и при этом, не дай бог, не обидеть кого-нибудь.

В этом деле Екатерина проявила изобретательность. Всех вельмож, кого удалось собрать утром 28 июня для принесения присяги, она сделала членами Сената, а учреждение это обременила множеством разнообразных дел. Теперь виднейшие представители родовитого российского дворянства отдавали все душевные силы бесконечным спорам о цене на хлеб или о том, где взять лес для строительства новых кораблей. Можно было надеяться, что думать о новых заговорах у них не останется времени.

Когда первые суматошные дни миновали, пришло время заняться делами основополагающими. Екатерину привлекала прежде всего деятельность законодательная. О том, чтобы ввести в России гуманные и просвещенные законы, она размышляла давно. Еще в манифесте от 6 июля она объявляла: "Наиторжественнейше обещаем Нашим императорским словом узаконить такие государственные установления, по которым бы правительство любезного Нашего отечества в своей силе и при надлежащих границах течение свое имело". Устроить жизнь полудикого народа огромной восточной империи в соответствии с мудрыми предначертаниями европейских мыслителей - задача, достойная того, кто мечтает вписать свое имя в историю рядом с Солоном и Юстинианом.

Позднее, в письме к Вольтеру, Екатерина отмечала: "Я должна отдать справедливость своему народу: это превосходная почва, на которой хорошее семя быстро возрастает". Итак, русские - это "почва", которую надо вспахать реформами, хорошенько удобрить иностранными колонистами (этим императрица тоже скоро займется) и, наконец, засеять идеями западноевропейского просвещения. Дело, конечно, не простое. На беду, русский народ совершенно лишен наклонности к "гражданской жизни". Нужны толковые помощники, а лучше Панина, пожалуй, и не придумаешь.

Во-первых, он, как писала тогда Екатерина, "наиболее умелый, образованный и деятельный" из всех придворных вельмож. Во-вторых, он достаточно гибок, способен на компромиссы, и с ним легко найти общий язык. Наконец, Панин честен, и на него вполне можно положиться. К тому времени Екатерина хорошо изучила Панина. Никита Иванович не был корыстолюбив и не мечтал, подобно Орловым, о богатствах, которые щедро рассыпала монаршья десница. Была у него слабость -- слыл гурманом, но его вполне удовлетворяли повара великокняжеского двора, считавшиеся лучшими в Петербурге.

Панин не был властолюбив. Даже подчиненные всегда считали его начальником мягким и либеральным. Что в Панине было действительно развито, так это честолюбие политика. Он полагал, и не без оснований, что по своим знаниям, опыту, умению анализировать сложные проблемы, возникающие во внутренних и внешних делах империи, он явно превосходит не только Екатерину, но и большинство людей из ее окружения. Естественно поэтому, что Панин считал себя вправе наставлять императрицу и добиваться реализации своих политических идей, приобретая тем самым репутацию крупного государственного деятеля. Императрицу это вполне устраивало. Пусть ее русский Сюлли корпит над бумагами. Слава преобразователя все равно достанется не сочинителю проектов, а тому, кто вдохнет в них жизнь. И вот спустя несколько недель после переворота Панин вместе со своим приятелем Г.Н. Тепловым, служившим секретарем императрицы, занялся подготовкой обширной программы реформ.

Панин хотел начать с того, что ему казалось самым главным, -- с реорганизации системы государственного управления. Рыба, как известно, гниет с головы, а в России процесс разложения успел зайти довольно далеко. Но если устранить источники разложения, быть может, удастся не только спасти голову, но и вылечить прочие части государственного организма. В Российской империи, рассуждал Панин, как и во всякой монархии, законодательная власть замыкается на персоне государя. Лишь он вправе изменять существующие законы и устанавливать новые. Ему подчиняется правительство (Сенат), которое управляет государством в соответствии с имеющимися законами и установлениями. К Сенату примыкают коллегии, ведающие государственными делами каждая в своей области.

Такая система, хотя и была создана Петром Великим, увы, далека от совершенства. Вины Петра в этом нет. За свое неспокойное царствование он попросту не успел привести в порядок гражданские установления. Создавая органы государственного управления, Петр взял за образец Швецию. Но, рассуждал Панин, "установления сии и в Швеции тогда оставлены были только на время, после республиканского правления, дабы не произвесть во всем весьма крутой перемены". И эту переходную и несовершенную систему в России не только скопировали, но и попытались совместить с неограниченной монархией, результат оказался плачевным.

Монарх, считал Панин, как бы разумен и просвещен он ни был, не в состоянии устанавливать законы и решать другие дела в одиночку. Он по необходимости будет опираться на помощь приближенных к нему особ. Но существуют ли правила или установления, определяющие, кто и на каком основании оказывается в числе тех, чьи советы выслушивает государь? Таких правил нет. Отсюда и начинаются все беды.

Доступ к монарху далеко не всегда получают люди, того достойные. Фаворит, временщик, просто ловкий и беспринципный человек, пользуясь доверием государя, начинает от его имени объявлять указы и постановления. Расцветают произвол, лихоимство, безнравственность и угодничество. Фаворитам нет дела до интересов государства, для них существуют лишь собственные желания. Государственные дела оказываются заброшенными, казна расхищается, на важные должности назначают не достойных, а тех, кто сумел услужить фавориту. Естественно, что придворные в таких условиях руководствуются принципом: "Была бы милость, всякого на все станется".

Монарх, таким образом, оказывается отделен от своего правительства. Для того чтобы исправить положение, надо закрыть эту брешь, лишить случайных людей возможности влиять на государственные дела. Время от времени такие попытки предпринимались. При особе государя создавались то кабинет, то конференция, но, считал Панин, делу это не помогало, потому что функции этих органов законодательно не были определены и в них заправляли все те же фавориты, получавшие еще большую безнаказанность. Панин предлагал окончательно решить эту проблему и учредить официальный и постоянный орган, который оказывал бы монарху помощь в законодательной деятельности, -- Императорский совет.

Идею создания Совета Панин разработал очень подробно. Он даже подготовил манифест об учреждении этого органа. Екатерине оставалось его только подписать. Совет должен был состоять из шести - восьми человек, назначаемых императрицей, -- знающих, способных, заслугами и многолетней деятельностью доказавших свое право участвовать в управлении государством. Среди них должны быть статские секретари -- по иностранным делам, внутренним делам, военного департамента и морского департамента. Все дела, подлежащие рассмотрению государем, докладываются в Совете соответствующим статским секретарем, обсуждаются, после чего монарх и определяет окончательное решение.

Свой проект Панин завершил предложением о разделении Сената на департаменты. Всего их предполагалось создать шесть: внутренних дел (ему, в частности, следовало поручить подготовку проекта нового Уложения), апелляционных дел, коммерческих дел и т.д. Мера эта была не менее насущна, чем учреждение Совета. Обыкновенно сенаторы в обсуждаемые вопросы не вникали. Для исполнения своих обязанностей они считали вполне достаточным в надлежащие дни появляться в присутствии. Сенатор, с горечью писал Панин, "приезжает на заседание как гость на обед, который не знает не только вкуса кушанья, но и блюд, коими его будут потчевать". Если заставить сенаторов сидеть не всех вместе, а по пять человек в каждом департаменте, им будет труднее отмалчиваться и придется внимательнее относиться к своим обязанностям. В любом случае при таком разделении труда рассмотрение дел пойдет куда быстрее.