Проведение научно обоснованной экспертизы прогнозируемых последствий влияния различных разрабатываемых законопроектов на состояние здоровья детей до настоящего времени не осуществляется [13], несмотря на требование педиатров не принимать законов, решений и каких-либо иных действий, не оценив их влияния на состояние здоровья детей [6]. В качестве примера реализации подобной меры можно указать на Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174‑ФЗ «Об экологической экспертизе» [284], где первым среди принципов такой экспертизы указана «презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности». Данную норму закона целесообразно экстраполировать на сферу защиты прав детей в форме принципа экспертизы, заключающегося в презумпции потенциальной опасности для здоровья детей любых мер по повышению экономической эффективности производства и других видов деятельности, осуществляемых в условиях рыночной экономики. В настоящее время практическое использование такого принципа государственными органами оценивается как мировая тенденция [322] и вполне согласуется с выводом известного американского экономиста, лауреата Нобелевской премии по экономике J. Stiglitz (2001) [355], который подчеркивает, что минимизация или недопущение значительных сокращений рабочих мест в экономике должны быть самыми важными целями политики.
Как показывает наш анализ, методология экспертной оценки в различных общественных сферах имеет определенную общность, что имеет значение с точки зрения решения исследуемой задачи. Так, в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 августа 1996 г. № 327‑СФ «О законодательном обеспечении экономической безопасности Российской Федерации» [199] предусмотрена разработка методологии проведения экспертизы законопроектов в части их соответствия Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, определены соответствующие базисные критерии. Указанные критерии в адаптированном виде можно использовать в качестве основы формирования свода базисных критериев оценки проектов федеральных законов (а также других нормативных правовых актов и управленческих решений), имеющих непосредственное или опосредованное отношение к сфере прав ребенка, в части их соответствия государственной политике в области охраны здоровья детей (табл. 18). Анализ эффективности приведенных критериев и их дополнение должно стать предметом специального исследования.
Четвертая задача – приведение федерального и регионального законодательства в области охраны здоровья детей в соответствие с нормами международного права и рекомендациями международных организаций.
Правовой основой решения данной задачи является норма Конвенции о правах ребенка (статья 4), устанавливающая, что государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в Конвенции. С целью реализации данной задачи необходимо предусмотреть создание системы мониторинга федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, непосредственно или опосредованно связанных со сферой охраны здоровья детей.
Таблица 18. Возможные базисные критерии оценки проектов федеральных законов в части их соответствия государственной политике в области охраны здоровья детей
Пятая задача – разработка проекта Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».
Политика укрепления здоровья детей обязательно включает законодательные функции [321]. Идея разработки Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» (А. А. Баранов, Ю. Е. Лапин) [7, 11] поддержана медицинской общественностью и представителями органов законодательной и исполнительной власти [225, 326]. Концептуальная структура законопроекта представлена в приложении 2.
Принятие закона позволит устранить недостатки и пробелы в нормативных правовых актах по охране здоровья детей, заключающиеся в следующем:
– сохраняется ориентация преимущественно на секторальные (здравоохраненческие) меры в области охраны здоровья детей в ущерб общегосударственному подходу;
– аспекты охраны здоровья детей «рассеяны» по различным нормативным правовым актам, что создает определенные трудности в их практическом применении;
– недостаточна системная связь, не прослеживается интегрирующий фактор в системе нормативных правовых актов по вопросам охраны здоровья детей;
– в различных нормативных правовых актах отмечается противоречивость гарантий объема медицинских услуг, предоставляемых детям;
– недостаточно определены механизмы практического осуществления положений ряда нормативных правовых актов, касающихся охраны здоровья детей;
– отсутствует законодательное обеспечение гарантий полного осуществления прав детей на охрану здоровья в экстремальных и критических ситуациях социального, военного, природного и иного происхождения;
– в нормативных правовых актах недостаточно полно представлены контингенты детей, обеспечение права которых на охрану здоровья имеет свои особенности, в том числе: детей-жертв насилия; детей, работающих на улицах; несовершеннолетних безработных; несовершеннолетних беременных и несовершеннолетних родителей; детей из наиболее уязвимых социальных и этнических групп населения и др. (приложение 3).
В качестве резюме следует отметить, что функциональный характер задач исследуемого направления государственной политики заключается в том, что продолжительность их реализации ограничена конкретным периодом, определяемым сроком получения необходимого результата. Поэтому, рассматривая государственную политику в области охраны здоровья детей как развернутый во времени процесс, уместно говорить об эволюции решаемых ею задач.
5.4. Динамичные элементы государственной политики в области охраны здоровья детей
Большую часть объема исследуемых параметров занимают «основные направления государственной политики и механизмы реализации». Содержание этих элементов взаимосвязано, что обусловливает определенную условность такой дифференциации на уровне выработки концепции.
Наиболее полный объем исследуемых признаков выявлен в документах Комитета по правам ребенка [60]. В качестве динамичных элементов государственной политики в области охраны здоровья детей эти признаки сведены в следующие восемь групп:
1. Законодательные меры в соответствии с целью и задачами государственной политики.
2. Институциональные меры:
– создание постоянно действующих механизмов управления государственной политикой;
– формирование институтов защиты прав детей-пациентов;
– принятие комплексной национальной стратегии в интересах детей в рамках обязательств по осуществлению Конвенции о правах ребенка;
– организация и контроль взаимодействия с другими направлениями государственной политики, ориентированными на охрану здоровья детей;
– определение и приоритетное развитие тех сфер общественных отношений, которые оказывают влияние на повышение эффективности государственной политики в области охраны здоровья детей.
3. Финансовое и иное ресурсное обеспечение государственной политики: формирование федерального и региональных бюджетов с учетом приоритетного ресурсного обеспечения программ, нацеленных на достижение задач в области выживания, защиты и развития детей.
4. Организационные меры:
– мониторинг осуществления государственной политики;
– определение первоочередных мер государственной политики;
– разработка плана действий и этапов реализации государственной политики;
– обеспечение преемственности государственной политики;
– разработка федеральных и региональных программ осуществления конкретных направлений государственной политики;
– организационное, кадровое, информационное обеспечение государственной политики;
