Данное определение есть рефлексия здравоохранительного бытия. В нем фиксируется соединение интересов каждого ребенка на охрану здоровья и интересов всего общества в реализации этого права. Такой подход объединяет в себе моральный (интерес общества в сохранении здоровья именно каждого ребенка) и правовой аспекты (предупреждение и устранение факторов, препятствующих реализации прав детей).

Определение цели государственной политики в области охраны здоровья детей имеет не только теоретико-методологическое, но и практическое значение. Этим определением данное направление государственной политики закрепляется как самостоятельная, институционально-конкретная сфера деятельности.

5.3.2. Задачи государственной политики

Содержание задач государственной политики, как и обоснованной выше ее цели, соответствует существующей или прогнозируемой проблемной ситуации, решение которой всегда зависит от наличия или создания соответствующих правовых механизмов. Поэтому не случайно в Основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года [130] в качестве первой в ряду поставленных задач указано «укрепление правовой защиты детства, приведение законодательства в соответствие с положениями Конвенции о правах ребенка и Конституцией Российской Федерации» (пункт 1 раздела 2). Подобным образом в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 917 в качестве основной задачи государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации определено создание соответствующей законодательной базы [181].

В соответствии с программой исследования, проведен анализ отечественных нормативных правовых актов, по итогам которого, с учетом отмеченной выше закономерности, определен и логически сгруппирован комплекс задач государственной политики в области охраны здоровья детей, включающий первоочередные меры ее законодательного обеспечения. Представленная структура задач (рис. 14) отражает концептуальный уровень разработки.

Первая задача – включение вопросов охраны здоровья детей в систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации.

Решение данной задачи необходимо для законодательного закрепления принципов (пятого принципа) государственной политики в области охраны здоровья детей (см. раздел 5.2.2.). Правовые основы постановки данной задачи заключаются в необходимости выполнения пункта 3 Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90‑е годы [135], предусматривающего, что «прогресс в области улучшения положения детей должен быть ключевой целью национального развития в целом».

Рис. 14. Задачи государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.

В настоящей работе данная задача определяется в качестве главной. Ее истоки и решение характеризуются следующим.

Анализ действующей ко времени проведения исследования Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) [219], устанавливающей «ключевые направления деятельности Правительства Российской Федерации», показал, что Программа не предусматривает совершенствования правового регулирования общественных отношений с целью обеспечения приоритетного решения проблем детства, в том числе в области охраны здоровья детей, как это установлено в Конвенции о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей. Проблемы детства не отражены в разделе Программы «Основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе». Решения проблем охраны здоровья детей, предусмотренные в пункте «д» раздела «Модернизация здравоохранения», не соответствуют уровню мер государственной политики и не выходят за узкие рамки секторальных медико-организационных мероприятий (диспансеризация, специализированная и высокотехнологичная медицинская помощь, диагностика и профилактика наследственных и врожденных заболеваний, перинатальная помощь, вопросы репродуктивного здоровья, здоровье подростков и т. д.).

Рис. 15. Концептуальная структура стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики Российской Федерации, предлагаемым новым элементом которой является государственная политика в области охраны здоровья детей.

С целью устранения указанных пробелов необходимо внести дополнение в пункт 8 статьи 4 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115‑ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [283] и расширить установленный в ней перечень параметров, отражаемых в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (макроэкономическая политика, институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, аграрная политика и т. д.), за счет включения в него параметра «политика в области охраны здоровья детей», как это показано на рис. 15. Логика этой меры в том, что, согласно пункту 3 статьи 1 закона, указанная программа представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и благодаря предлагаемому дополнению охрана здоровья детей приобретает высокий статус такого целевого ориентира.

Решение указанной задачи является ключом к решению других задач государственной политики в области охраны здоровья детей.

Вторая задача – законодательное установление приоритетного ресурсного обеспечения государственной политики в области охраны здоровья детей.

Актуальность решения этой задачи обусловлена следующим.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300] государственная политика в интересах детей является приоритетной. Вместе с тем, Конвенция о правах ребенка как международный договор, имеющий преимущество над нормами национального законодательства (статья 15 Конституции Российской Федерации), предоставляет государствам-участникам возможность регулировать решение проблем детства, исходя из имеющихся ресурсов (статьи 4, 26 Конвенции). В результате, в законодательстве обнаруживается пробел, отражающий ситуацию, когда в государстве при любой степени обострения экономических трудностей права детей утрачивают признаки реальной приоритетности. При этом создаются условия для игнорирования права каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (статья 27 Конвенции). Одним из проявлений исследуемого противоречия является ухудшение состояния здоровья детей в России в период продолжительного социально-экономического кризиса.

Решение изложенной задачи позволит устранить пробел в законодательном обеспечении прав детей и, таким образом, создать условия для осуществления статьи 27 Конвенции о правах ребенка.

Третья задача – разработать методы экспертной оценки действующего законодательства и законопроектов с точки зрения их соответствия/несоответствия интересам охраны здоровья детей.

Первые научно обоснованные рекомендации о проведении такой экспертизы в Российской Федерации относятся к 1993 г. [104]. В том же году эта задача была закреплена в Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 г. № 405 «О неотложных мерах по стабилизации уровня жизни населения Российской Федерации в 1993 году» [257]. В дальнейшем подобная задача была обозначена в государственном докладе о положении детей (1994 г.), где подчеркнуто, что «все более актуальным становится учет последствий принимаемых государственных решений для положения детей… С этой точки зрения должна проводиться экспертиза законодательных и иных нормативных актов, регулирующих процессы в экономике и социальной сфере, а при их принятии должна обеспечиваться безусловная защита интересов детей» [123]. Подобная постановка вопроса содержится в утвержденной в начале 1996 г. Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации [172], где акцентировано внимание на необходимости проведения экспертизы законодательства и разработки предложений по обеспечению соответствия законодательства о правах женщин международным стандартам о правах человека. Эта идея была закреплена в Основных направлениях государственной семейной политики, где предусмотрено осуществление экспертизы всех законопроектов и определение влияния принимаемых мер на положение семьи [265].