Одним из первых законов, в котором охрана здоровья граждан получила статус предмета государственной политики, стал Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499‑I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» [74]. В этом акте содержание «государственной политики в области охраны здоровья населения» (статья 11) раскрыто через структуру использования финансовых средств на ее реализацию, включающую: мероприятия по разработке и реализации целевых программ; обеспечение профессиональной подготовки кадров; научные исследования; развитие материально-технической базы учреждений здравоохранения; субсидирование конкретных территорий с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию; оплату особо дорогостоящих видов медицинской помощи; финансирование медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях; оказание медицинской помощи при массовых заболеваниях, в зонах стихийных бедствий, катастроф; другие цели в области охраны здоровья населения.

Особенностью указанного закона является то, что в нем обозначены фактически две государственные политики: государственная политика в области охраны здоровья населения (статья 11) и государственная политика в области обязательного медицинского страхования (статья 12). Взаимоотношения между этими «политиками» в законе не раскрыты, что, по нашим оценкам, отражает общую его недостаточную методологическую проработку.

В последующий период финансовый компонент государственной политики был дополнен положениями ряда принятых законов. Так, были регламентированы полномочия Российской Федерации в регулировании отношений в сфере здравоохранения, заключающиеся в установлении основ государственной политики в области охраны здоровья граждан [129], определении основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения [302], проведении в Российской Федерации государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза [312], выработке и проведении в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов [310].

Вопросы государственной политики в сфере здравоохранения отражены в соглашениях, заключенных Правительством Российской Федерации с субъектами Российской Федерации о разграничении соответствующих полномочий. Так, в Соглашении с Правительством Свердловской области зафиксировано, что стороны проводят согласованную политику в сфере здравоохранения [240]. В Соглашении с администрацией Ростовской области закреплено гарантированное участие администрации в осуществлении общегосударственной политики в области здравоохранения [241]. Администрация Вологодской области взяла на себя обязательства по обеспечению реализации государственной политики Российской Федерации в сфере здравоохранения «на всей территории Вологодской области» [242] и т. д.

В Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы здравоохранительной деятельности, которые логично рассматривать как конкретные разделы будущей государственной политики в области здравоохранения. Например, Решением коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации от 24 июня 2003 г. № 11 была одобрена «Концепция государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации», в которой определены цель, основные задачи данного направления политики, представлен ее понятийный аппарат [94]. В Федеральном законе от 17 сентября 1998 г. № 157‑ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [301] установлены правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, которая раскрывается в категориях доступности и бесплатности для граждан, социальной поддержки в случае поствакцинальных осложнений, программной деятельности, использования эффективных иммунобиологических препаратов, осуществления государственного контроля их качества, эффективности и безопасности, поддержки научных исследований, обеспечения современного уровня производства, поддержки отечественных производителей, подготовки кадров, применения методов статистической обработки данных, информационного обеспечения, международного сотрудничества, функции органов исполнительной власти.

В 2001 г. в своем послании Федеральному Собранию РФ Президент Российской Федерации подчеркнул значение охраны здоровья в современных условиях как проблему государственного масштаба [145], что позволило Министерству здравоохранения Российской Федерации декларировать столь высокую значимость этой проблемы как «основу всей политики в области охраны здоровья» [53]. В 2004 г. на Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации было возложено осуществление анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности [143].

При рассмотрении указанных актов и документов нами была поставлена задача не только констатировать наличие правовых основ выработки государственной политики в области здравоохранения, но и проанализировать причины их нереализации, поскольку данный факт не мог не отразиться на положении в системе охраны здоровья детей. Результаты проведенного анализа позволили выделить три такие взаимосвязанные причины: 1) отсутствие научного обоснования содержания понятия государственной политики в области здравоохранения, 2) отсутствие преемственности при разработке нормативных правовых актов, 3) несогласованность нормативных правовых актов.

Первая из указанных причин, проявляющаяся недостаточным вниманием к совершенствованию понятийно-категориального аппарата здравоохранения, связана с тем, что, несмотря на широкое использование в практическом управленческом и научном обиходе, понятие государственной политики в области здравоохранения до настоящего времени не имеет статуса частнонаучной категории. Как следствие, это понятие представлено в нормативных правовых актах и официальных документах в различной редакции, что снижает их регулятивную функцию: «социальная политика в сфере здравоохранения» [144], «государственная политика в области здравоохранения» [179, 212], «государственная политика в области охраны здоровья населения» [74], «государственная политика в области реформирования здравоохранения» [162, 163, 218], «государственная политика в сфере здравоохранения и социального развития» [307], «политика в области охраны здоровья граждан» [229], «государственная политика в развитии здравоохранения» [205] и т. д. В подобной ситуации известный науковед В. В. Налимов справедливо отметил, что внутренняя рассогласованность суждений, создаваемая полиморфизмом языка, не должна заходить слишком далеко^[57]. В итоге, не став объектом теоретического освоения, понятие (понятия) государственной политики в исследуемой области не фиксирует конкретного знания о функционировании системы здравоохранения и не является средством познания этой системы. Данный факт отражает ситуацию неопределенности не только в научном, но и в практическом решении проблемы, которую В. И. Стародубов (2003) [247, c. 14] характеризует замечанием о том, что «остается неясным, как определяется наша политика в области здравоохранения? … какой модели развития здравоохранения будем следовать в ближайшее время».

Уместно отметить, что научное определение ключевых понятий еще не стало обязательным не только в здравоохраненческих нормативных правовых актах и официальных документах, но и в актах и документах, регулирующих отношения в тесно связанных со здравоохранением сферах государственной политики. Так, в статье 5 Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3‑ФЗ «О радиационной безопасности населения» [287] установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности относится, помимо прочего, определение государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности и ее реализация. Однако в законе отсутствует дефиниция этого понятия. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды» [314] установлено, что данный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, но определение этого понятия также не приведено.